노숙인복지 제도화의 방향과 원칙

□ 일시 : 2003년 10월 7일 화요일 오후 2시

□ 장소 : 프란치스코 교육회관 4층 강당

□ 주최 : 전국실직노숙자대책 종교시민단체협의회

그의 이웃이 되어 준 사람은 누구였느냐?

전실노협 운영위원장 최부식 신부

아침저녁으로 쌀쌀한 날씨가 여름을 생각나게 하는 걸 보면 사람의 마음이란 참으로 간사합니다. 우리의 마음은 어떨지요? 아무것도 모르는 상태에서 홈리스를 돕겠다고 나선게 벌써 5년이 지났습니다. 괴롭고 힘든 시간이었습니다. 우리가 처음 가졌던 생각도 많이 변했습니다. 그것이 발전인지 아님 간사한 마음을 갖게 된것인지 곰곰이 성찰해 보아야 할 것입니다.

우리는 노숙인을 돕는다는 명분으로 그들을 제3자로만 인식해온 것은 아닐까 합니다. 왜 그들을 도울 사람, 방법만을 찾았던가? 그들을 □나의 이웃□으로 여기지는 못하고 □그의 이웃□만을 찾은 것이 아닌지 반성을 해봅니다.

노숙인복지가 제도화의 첫 걸음을 내딛었습니다. 더 많은 과제가 우리에게 주어졌습니다. 그 과제들이 힘들다는 핑계로 현재에 안주할 것인지, 그 속에서 새로운 힘을 낼 것인지는 우리에게 달려있습니다.

일전에 전실노협에서 발행하는 □Homeless'에서 나누었던 글을 재인용하며 새로운 과제를 기꺼이 맞이하자는 인사를 대신합니다.

환절기 건강에 유의하시고 늘 □좋은일상□이 만들어 가시길 빕니다.

□사랑의 실천은 아무런 의혹도 자아내지 않는 순수한 것이어야 한다. 또한 도움을 받는 사람의 자유와 품위를, 마음을 다하여 존경할 것이다. 순수한 지향이 이기심이나 지배욕으로 흐려질까 조심할 것이다. 먼저 정의의 요구를 충족시켜야 할 것이니, 정의의 입장에서 이미 주었어야 할 것을, 사랑의 선물처럼 주어서는 안된다. 불행은 그 결과뿐 아니라 그 원인부터 없애야 한다. 도움을 받는 사람들이 점차로 남에게 의존하는 예속에서 해방되어, 자립할 수 있도록 질서있게 도와 줄 것이다(바티간2차공의회 문헌 평신도 사도직에 관한 교황 8항[자선사업]).□

토론회  진행일정

□ 등록 (13:50∼14:20)

□ 주제발표 (14:20∼15:20)

- 좌장 : 허기복 목사(강원도실직노숙자대책협의회 회장)

- 발제 1

노숙인복지 제도화의 방향과 원칙

정은일 목사(전국실직노숙자대책 종교·시민단체협의회 사무국장)

- 발제 2

사회복지생활시설의 현황과 과제

이태진 박사(한국보건사회연구원)

□ 휴식 (15:20~15:30)

□ 종합토론(15:30~16:20)

서신일 (보건복지부 복지지원과 과장)

정원오 (성공회대 사회복지학과 교수)

임은경 (부랑인복지시설연합회 사무국장)

김승무 (대구인권실천시민행동 사무국장)

남철관 (성공회 살림터 총무)

□ 자유토론(16:20~17:00)

노숙인 복지 제도화의 방향과 원칙

정은일(전국실직노숙자대책 종교시민단체협의회 사무국장)

【사회복지 사업법 제2조 1항 □부랑인 보호□를 □노숙인 및 부랑인 보호□로, 제34조 4항 □부랑인 보호□를 □노숙인 및 보랑인 보호□로 개정】

2003년 6월 30일 대한민국 국회에서 개정된 사회복지 사업법에 노숙인 조항의 삽입 내용이다. 그 동안 많은 이들의 숙원이었던 노숙인 보호를 위한 제도화가 이제 그 첫 걸음을 내딛게 되었다. 많은 어려움 속에서도 우리 사회구조의 모순으로 인해 고통 받고 살아가는 사람들에게 희망의 빛으로 지속되기를 바라는 마음 간절하다. 또한 이들을 위해 헌신해 온 많은 이들의 노력이 헛되지 않았음을 반증하는 일이기도 한 것이어서 더욱 반갑다. 대한민국에 살면서 국민의 한 사람으로 취급받지 못하고 변두리에서 살아가던 사람들이 이제는 국민의 한 사람으로 대접받을 수 있는 단초를 마련하였다는 데에서도 큰 의미가 있는 일일 것이다. 그러나 현재 우리나라의 사회복지 제도가 가지는 한계, 국가의 사회보장체계의 미비, 그리고 무엇보다도 국민들의 시각 - 편견을 해소하기에는 너무도 많은 과제들이 우리 앞에 산적해 있다. 또한 집이 없이 살아가는 사람들의 입장이 충분히 반영되는 제도를 만들어가야 하는 과제도 우리 앞에 놓여 있다.

이전에도 있어 왔지만 1997년 말부터 대량으로 발생한 홈리스는 그 동안 부랑인이라고 불리던 사람들이었으나, 많은 사람들이 주요 도시의 역 부근에서 잠을 자는 모습으로 노숙자로 불리게 되었다. 초기에 언론에서는 경제정책의 실패로 인한 피해자의 모습으로 이들을 부각시켰다. 그러나 시간이 흐르면서 노숙자에 대한 부정적인 시각이 주를 이루게 되었고, 노숙자를 둘러 싼 범죄가 연일 보도되고, 따라서 이들에 대한 시각은 범죄자 또는 범죄를 저지를 가능성이 높은 사람들로 국민들에게 각인되어졌다. 이들이 범죄를 저지르는 비율은 일반인에 비해 훨씬 낮으며, 주로 범죄의 피해자인 것은 우리 모두가 아는 사실이다. 노숙의 재난에 이르게 된 것이 악하지 못한 삶의 과정 때문인 것은 누구도 부정할 수 없는 진실이다. 그러기에 삶의 무게를 이기지 못해 스스로 세상과 하직하는 빈곤인구가 해마다 가파르게 늘어나고 있는 것 아닌가?

그동안의 노숙자 보호 지원 정책은 응급구호 위주로 진행되어 왔다. 대표적인 것이 쉼터를 통한 보호이다. 쉼터 설립 이후 재활과 자활 프로그램이 진행되었으나 큰 효과는 없었다고 보는 것이 일반적인 시각이다. 사회보장체계 흔히 사회안전망이라고 하는 적극적인 지원체계의 미비가 근본적으로 홈리스의 상황을 나아지지 않게 하고 있는 원인이라고 할 수 있다. 또한 쉼터를 외면하거나 쉼터에서 적응하지 못하고 거리에서 살아가는 사람들을 위한 대책은 전혀 없었고, 최근에 이용시설을 설치하였으나 근본적인 문제의 접근에는 한계가 있는 것이 현재의 상황이다. 하지만 여전히 거리노숙자에게 사회보장을 통한 사회복귀는 거의 불가능한 상황이고 그나마 이들의 생활을 지탱해 주고 있는 무료급식은 민간자원이 대부분이며, 거리노숙을 조장하고 있다는 비판도 계속되고 있다.

그동안의 문제점들을 다음과 같이 요약할 수 있을 것이다.

첫째, 쉼터 위주의 정책과 쉼터의 상황.

1998년에 쉼터를 설치한 것은 응급조치의 결과였다. 전국에 150여 개소의 쉼터가 설치되어 거리에서 생활하던 사람들이 입소하였다. 결과적으로 초기에는 거리생활자들을 감소시키는 데에는 효과가 있었으나 쉼터에서 이들의 목표인 사회복귀를 위해 일하기에는 많은 제약요소들이 있었고, 현재 상황도 초기와 다르지 않다. 열악한 쉼터의 환경, 사회복귀를 위한 지원에는 턱없이 부족한 종사자의 배치, 프로그램의 미비, 사회보장 연계 시스템의 미비 등으로 인해 입소자의 만족도는 낮으며 그에 따른 종사자와 운영자의 어려움은 여전히 계속되고 있다. 이로 인해 최근에 거리 생활자들이 증가하는 추세에 있다.

둘째, 전문적인 프로그램의 부족과 연계 서비스의 부족.

쉼터에 입소해 있는 사람들은 근본적으로는 주거가 없는 사람들이다. 그러나 쉼터에는 다양한 사람들이 혼재되어 있다. 자활 서비스가 필요한 사람들이 있는가 하면 재활서비스가 필요한 사람, 그리고 치료를 받아야 할 사람들이 있다. 장기생활시설에서 적응하지 못한 사람과 일시적으로 보호가 필요한 사람들, 그리고 주거지원만으로 자립할 수 있는 사람들 등이 혼재되어 살아가고 있기에 적절한 서비스를 기대하는 것은 애초부터 불가능한 일이다. 탈 시설화를 이야기 하는 현대의 사회복지에서 우리나라는 쉼터만을 놓고 볼 때도 홈리스를 위한 시설의 절대 부족을 이야기하지 않을 수 없는 상황이다. 또한 입소자의 성격에 맞는 서비스를 위한 적절한 기관을 찾는 것도 매우 어려운 상황이다. 시설이 부족하기 때문에 관공서에서는 적절한 서비스를 선택하기보다는 조건 없는 입소를 의뢰하는 상황이 계속되고 있다.

셋째, 거리의 상황과 절대적인 의료서비스의 부족.

노숙자 응급보호정책이 마련된 이후 쉼터를 통해서만 자립의 꿈을 키울 수 있다고 생각하고 고단한 몸을 누일 수 있는 곳으로 쉼터를 선택했지만 쉼터는 그런 욕구를 충족시킬 수 있는 조건이 되지 못했다. 쉼터를 거부하거나, 부적응자로 거리에서 생활하고 있는 사람들에 대해 최근에나마 지원 정책이 수립되었다는 것은 획기적인 정책의 전환일 것이다. 그러나 아직도 많은 사람들이 거리에서 생명을 소진해 가는 현실은 우리나라 의료의 치부이다. 거리의 생활은 죄악시되고 있으며, 많은 경우 범죄의 대상으로 전락하고 있다. 거리에 있는 사람들이 의료지원을 받는 것은 국가의 정규적인 의료 시스템에 의한 것이기보다는 임시적인 조치이다. 또한 거리에서 생활하는 사람들이 생활보호를 받을 수 있는 방법은 현재로서는 없다.

넷째, 효과적인 지원을 위한 공식적인 전달체계의 부족.

홈리스의 발생원인은 빈곤에 있다. 국가의 빈곤정책, 복지정책의 부족으로 홈리스가 발생하지만 근본적인 접근을 위한 기구는 없는 것이 현실이다. 빈곤의 원인인 주거, 의료, 교육, 노동 등의 근본적인 접근은 아쉽게도 우리나라에서는 존재하지 않는다. 근본적인 접근은 지속적인 사회복지 서비스를 필요로 하는 노숙자 대책에서 사회적인 비용을 절감하는 방법이지만 우리의 사정은 그렇지 못하다. 근본적인 접근 없이 쉼터 또는 이들을 지원하는 사람들에게 책임을 떠넘기는 사고까지 존재한다는 것은 대단히 위험하다. 종합적이고 체계적인 지원을 위한 공식적이고 효율적인 논의의 기구가 없는 것이 현실이고 보면 이들의 자립은 결국 이 일에 종사하는 사람과 자신들이 알아서 해야 하는 과제일 뿐이다.

노숙인 보호를 위한 제도의 시행을 앞두고 우리나라가 그동안 시행해 왔던 사회복지 제도의 문제점을 살펴보면 거의 모든 부문의 사회복지 제도가 시설운영을 위한 제도였다는 점이다. 사회의 일원으로 살아가기 위해 필요한 국가의 서비스 확충을 통한 노력보다는 쉬운 접근 방식을 택하여 왔던 것이다. 이들을 수용 보호하는 입장과 수용보호를 위한 시설의 규정이 전부인 것처럼 제도가 진행되어 온 것이다. 가난한 사람들이 재난 상황에 처한 원인을 찾아 원래의 모습으로 회복시키는 것이 복지일 것인데 그렇지 못하고 피상적인 접근을 해 온 것이다. 이는 시설병으로 대표되는 지속적인 비용을 수반하는 정책이다. 사회의 발전 속도에 맞는 사회복지 서비스가 이루어지지 않고 있는 현실이다.

사회복지사업법에 보건복지부령으로 실시한다고 명시되어 있는 경우, 보건복지부에서 부령으로 시행규칙을 만들어 사업을 시행하는 것으로 되어있다. 개정 전 사회복지사업법에 보건복지부령으로 실시한다고 명시된 대표적인 것으로 □사회복지관설치운영□과 □부랑인복지시설설치운영□이었다. 부랑인복지시설의 경우 부령인 시설규칙이 있으나, 사회복지관의 경우 부령이 없는 상황에서 □규정□ 만으로 사업을 시행하고 있다. 장애인복지법 등 독립법이 있는 경우는 시행령과 시행규칙을 갖추고 시행하고 있다. 따라서 노숙인 보호에 관한 사항은 보건복지부의 부령으로 확정될 것으로 보인다. 그러나 장기적으로는 주거가 없는 사람들을 위한 홈리스 지원법으로 확대되는 것이 바람직할 것이다.

노숙인 복지 제도화를 위한 법령의 시행을 앞두고 우선 우리나라의 부랑인복지시설설치운영규칙과 일본의 노숙자 자립지원법의 내용을 살펴보고자 한다.

우선 우리나라의 부랑인복지시설설치운영규칙을 간단히 살펴보면 다음과 같다.

제1장  총 칙

- 목적, 정의

제2장  입·퇴소관리

- 입소대상, 보호기관의 입소요청, 관계기관의 입소요청, 위탁보호, 입·퇴소심사위원회, 입소심사, 퇴소심사, 당연퇴소

제3장 시설의 설치 및 운영

- 시설의 설치·운영기준, 종사자의 자격·배치기준, 입소자관리기록, 연고자조회, 건강관리, 급식위생, 후생복지의 증진, 전원조치 등, 아동에 대한 교육보호, 사망자의 처리, 금품의 보관 등, 장부 등의 비치,

제4장 직업보도관리

- 직업보도, 직종, 작업시간, 수익금관리, 작업환경, 실적보고

제5장 지도·감독

- 보고, 지도·감독

부 칙

위의 내용으로 시행되고 있는 부랑인시설 규칙은 다음과 같은 문제점을 가지고 있는 것으로 보인다.

- 관리와 지도·감독 등 시설을 운영하는 규칙이다.

- 입소자의 인권, 복지 등에 관한 규정이 거의 없다.

- 중앙정부와 지방정부간의 역할과 기능이 지나치게 단순화 되어있다.

- 사후관리에 대한 규정이 없다.

- 전달체계에 대한 규정이 없다.

- 민간의 정책참여에 대한 규정이 없다.

일본에서 2002년 8월에 제정된 □노숙자의 자립지원 등에 관한 특별조치법□의 기본방침(우리나라의 시행규칙에 해당) 초안이 올해 7월 초에 발표되었다. 이 방침의 목차를 간략히 살펴보면 다음과 같다.

제1장  머리말

제2장  노숙자에 관한 현황

- 노숙자의 현황

- 노숙자 대책의 현황

제3장  노숙자대책의 추진방책

- 기본적인 방책

- 각과제목에 대한 대응방침

① 노숙자의 취업기회의 확보에 대해,

② 안정된 거주 장소의 확보에,

③ 보건 및 의료의 확보에 대해, 생활에 관한 상담 및 지도에 관한 사항에 대해,

④ 노숙자 자립지원사업 및 노숙자 개개의 사정에 대응한 자립을 종합적으로 지원하는 사업에 대해,

⑤ 노숙자에 대해 실시해야 할 원조에 관한 사항 및 생활보호법에 따른 보호실시에 관한 사항에 대해,

⑥ 노숙자의 인권옹호에 관한 사항에 대해,

⑦ 지역에 있어서의 생활환경 개선에 관한 사항에 대해,

⑧ 지역에 있어서의 안전 확보 등에 관한 사항에 대해,

⑨ 노숙자의 자립지원 등을 실시하는 민간단체와의 제휴에 관한 사항에 대해,

⑩ 기타 노숙자의 자립 지원 등에 관한 기본적인 사항에 대해

등으로 구성

- 노숙자 수가 적은 지방공공단체의 각 과제에 대한 대응 방침

- 종합적인 동시에 효과적인 추진체제 등

① 국가의 역할과 제휴,

② 지방공공단체의 역할과 제휴,

③ 관계 단체의 역할과 제휴

- 기본방침의 폴로업(follow-up) 및 재검토

제4장 도도부현 등이 책정하는 실시계획의 작성지침

- 실시계획의 기간

- 실시계획 책정전의 절차

- 실시계획의 평가와 차기계획의 책정

특별법이 시행일로부터 10년이 경과된 후 효력을 상실한다는 근본적인 한계와 여성 등 특화된 계층을 위한 방안이 없다는 문제를 가지고 있으나 시행방침(안)의 목차만을 간략하게 살펴보아도 부랑인시설 규칙과는 접근방식과 해결방식에서 커다란 차이가 있다는 것을 알 수 있다.

대부분 유럽의 홈리스 보호를 위한 제도는 주거 제공을 기본으로 하고 있으며, IMF 구제금융의 시기에 홈리스 지원제도를 마련한 영국도 주거 제공을 기본틀로 하고 있다. 가장 열악한 제도라고 불리는 미국의 경우도 주거제공을 그 내용에 포함시키고 있다는 점에서 우리와는 근본적으로 다른 접근을 하고 있다는 것을 알 수 있다. 한국의 상황에서 주거제공을 기본틀로 하는 홈리스 지원법을 상상하기에는 무리가 있겠지만, 최소한 시설운영 만을 위한 법이 아닌 홈리스의 사회복귀를 목표로 하는 주거지원과 사회보장의 확보를 목표로 추진되어야 할 것이다. 21세기 복지사회를  목표로 하는 사회보장의 틀에 소수라는 이유로 홈리스 보호와 지원은 시설을 통해서만 할 수 있다는 발상은 지양되어야 할 것이다. 주거제공을 통한 사회복귀가 장기적으로 비용을 절감할 수 있음은 구체적인 예상치를 뽑지 않더라고 공감할 수 있는 일이다.

노숙인 복지의 첫 걸음을 떼는 공론화의 장인 오늘 우리사회의 가장 약한 사람들인 노숙인(홈리스)을 위한 제도는 다음과 같은 원칙과 목표를 가지고 마련되어야 할 것이다.

첫째, □노숙인 및 부랑인 보호□ 라는 용어에서 비롯되는 혼란을 명확히 정리하여야 한다는 것이다. 법률 용어의 해석에 따라서 별도의 규정을 만들 수도 있고, 하나의 규정을 만들어 시행할 수도 있다. 이 문제에 대해 고려해야 할 것 중의 하나는 정부가 추진하는 부랑인 시설의 전문시설로의 개편 방향이며, 다른 하나는 현재의 부랑인시설규칙이 시설운영에 관한 사항 이외에는 별다른 규정이 없는 문제이다.

정부는 부랑인 시설을 3개 분야의 전문시설로 발전시킨다는 계획을 가지고 있고 2004년부터 시범사업으로 추진할 것이라고 한다. 대부분의 부랑인 시설들도 이 계획에 동의하고 있다. 그럴 경우 현재의 부랑인 규칙을 계속 유지한다는 것은 불필요한 일일 것이다. 이 경우 노숙인을 위한(장기적으로는 홈리스라는 개념을 사용하는 전제 하에) 독립적인 규칙을 만들고 이를 보완하는 것이 훨씬 효율적일 것이다. 그러나 현재의 부랑인 규칙을 유지한다 하더라도 시설만의 규정이 아닌 노숙인(홈리스)의 근본 지향점인 사회복귀와 인권의 측면에서 대대적인 보완이 필요할 것이다.

첫 번째 쟁점은 바로 시행규칙을 별도로 만들 것인지 아니면 기존의 부랑인시행규칙을 개정할 것인지에 있다. 장기적으로는 통합이 되어야 하고 단기적으로는 노숙인복지의 단독 시행규칙을 만드는 것이 필요할 것이다.

둘째, 다양한 서비스 시스템에 관한 규정과 적절한 연계에 관한 사항이 포함되어야 한다. 시설 운영을 중심으로 한 규정은 되지 않아야 할 것이다. 시설운영을 중심으로 하는 규정은 노숙인을 이전의 시설병이라는 이름으로 비난했던 전철을 밟게 될 가능성을 전제하는 것이다. 대부분 한국 사회복지의 시행규칙이 가지고 있는 문제는 해당 법이 제시하고 있는 철학과 이념, 정책적 방향, 세부 프로그램, 전문조직과 인력, 재정 등과는 무관하게 시설을 중심으로 한 운영과 지도·감독이 주가 된다는 것이다. 부랑인시설규칙이 이런 모습을 단적으로 보여주고 있다고 본다.

사회복지사업법에 문구하나 들어가 있는 노숙인복지의 경우 이러한 편향의 가능성을 가지고 있다. 이러한 한계를 극복한 노숙인복지의 시행규칙을 만들어야 할 것이다. 노숙인 보호지원의 근본적인 목적인 자립을 통한 사회복귀일 것인데, 이를 실현하기 위한 다양한 사회보장의 내용을 명시하고 이를 위한 규정이 마련되어야 할 것이다. 어떤 형식이 되든지 단기상황으로 볼 때 시행이 어렵다고 하더라도 임의 규정을 통해서라도 다양하고 복합적인 지원의 내용을 명시해야 할 것이다. 이 내용에는 주거제공, 의료지원 등의 내용과 국민기초생활보장제도와의 연계 등이 핵심으로 자리 잡아야 할 것이다. 또한 현재 보호지원사업으로 진행되고 있는 쉼터(의 전문화), 이용시설, 쪽방상담소, 진료소, 사정기능, 연계망 등의 내용이 다양하게 포함되어야 한다.

셋째, 입소자의 인권과 복지에 대한 권리 규정이 포함되어야 한다. 그동안 시설입소자의 인권과 복지는 선언적인 의미만 있었다. 물론 정도의 차이는 있으나 정부나 현장 모두 인식이 부족하고 여러 가지 편견과 시행조건의 어려움으로 구체적 실천노력이 부족한 것이 현실이다. 시설에서 생활하는 사람들의 권리가 중요한 내용으로 자리 잡아야 할 것이다. 이는 시설운영의 객관성과 투명성 확보를 위해서도 반드시 필요한 사항이다.

현재의 쉼터에는 관리의 어려움 때문에 의무규정만 존재할 뿐 권리규정은 거의 존재하지 않는다. 주거지원 등을 통한 자립이 가능한 사람들에게는 일시적인 피난처가 되지만 일정정도의 기간동안 생활하는 입소자에게 시설은 주거의 역할을 대신하는 공간이다. 이는 또한 훈련의 과정이기도 하다. 의무 규정만 있을 경우 자신들의 삶을 스스로 책임있게 살아가는 주체가 아닌 지킬 것만 지키고 살면 된다는 객체로 스스로를 각인하게 하는 우를 범할 수 있기에 오히려 시설이 이들의 자립을 저해하는 위치에 서게 될 것이고 그럴 경우 점점 더 시설 수를 늘려야 하는 비효율이 심화되는 문제를 야기할 수 있다. 따라서 시행규칙에 기타 법률에 준하는 수준의 인권과 복지 수준을 명문화 시키는 것이 필요하다.

또한 쉼터의 보호에 사각지대로 살아가는 사람들을 위한 인권과 복지의 규정이 따라야 할 것이다. 개인의 선택의 자유가 보장되어야 하는 것이 인권의 출발점일 것이다. 정부가 제공하는 보호 시스템을 거부했기 때문에 인권을 중시하지 않아도 된다는 식의 사고는 위험하다. 이를 위해 거리의 사람들을 위한 권리와 복지 접근권도 반드시 보장되어야 하며, 이 또한 어떤 서비스의 형태로든지 접근 가능할 수 있는 보장책이 마련되어야 한다.

넷째, 홈리스 발생의 근본원인인 주거지원과 이를 확보하는 방안이 포함되어야 한다. 주거지원의 문제는 주택관련 부처와 사회보장을 담당하는 부처의 협조가 절실히 필요하다. 이를 위한 별도의 기구 또는 위원회 등이 필요할 것이다. 민간과 정부 각 부처가 참여하는 주거지원을 위한 기구에 대한 명문화된 규정이 반드시 포함되어야 할 것이다. 노숙인들이 자립하지 못하는 가장 큰 벽, 시설에 안주한다고 비난받는 중요한 원인 중의 하나는 주거를 마련할 수도, 유지할 수도 없다는 데 있다.

보호와 지원 시스템을 통해 주거를 마련하고 자립을 원하지만, 세계 최고 수준의 집값을 마련하는 데는 거대한 벽이 가로막고 있는 것이 현실이다. 우리보다 주거비가 높은 일본의 경우도 시행방안에 안정된 거주 장소의 확보에 관한 사항을 명시하고 있다. 시설에 의존하지 않고 - 의존할 것이 없기 때문에 - 결국 이들이 선택하는 주거는 일세 형태의 공간일 수밖에 없다. 일세 형태의 주거공간은 언제든지 노숙에 이르게 되는 위험을 내포하고 있다. 다양한 형태의 주거지원이야말로 노숙인이 자립을 하는 데 있어서 가장 중요하고 예방의 차원에서도 그런 것임은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 노숙인을 위한 주거지원 정책은 부처간의 협조를 통해 단기간 성과를 볼 수 있는 정책일 것이다.

다섯째, 노숙인 쉼터의 경우 소규모시설을 전제로 하기 때문에 보다 세분화된 규정이 필요하다. 2002년 미신고시설 등록에 따른 후속조처로 대부분 생활시설의 시행규칙의 설치기준, 인력기준 등이 보다 세분화되어 개정되었다. 그러나 근본적인 인식의 변화가 이루어지지는 않고 있는 현실이다. 소위 □규모의 경제□와 □숫자□를 중심으로 추구하던 방식을 극복하지 못하고 있다. 효율적인 운영을 위한다는 것 때문이지만, 사회복귀를 전제로 하는 노숙인 시설의 경우 효율성을 지나치게 강조하는 것은 옳지 않다. 초창기 노숙인 지원사업이 시작되었을 때 합의한 사항은 □소규모 시설을 통한 조기 사회복귀□라는 명제였다. 한번 격리는 영원한 격리로 가는 것이 오늘 한국의 수용보호시설이 가지고 있는 가장 큰 문제이다. 소위 시설병을 키우는 꼴인 것이다. 규모의 경제를 통한 시설의 운영은 □사람을 위한 시설□보다는 □시설을 위한 시설□이 되는 우를 또다시 범하게 될 것이다. 보다 다양한 시설의 규정이 다양한 성격과 상황, 그리고 서비스를 필요로 하는 노숙인들에게 자립을 통한 사회복귀의 방향을 좀 더 효율적으로 제시할 수 있을 것이다.

여섯째, 민과 관의 협력체계, 전달체계, 민간의 참여에 관한 명확한 규정이 필요하다. 현장에서 일하는 민관 실무자들의 고민은 항상 명문화된 문서가 없다는 것이다. 실제로 노숙인 보호사업에 종사하는 사람들이 가장 큰 어려움으로 느끼는 점이다. 이 점에서는 관의 실무자들도 마찬가지일 것이다. 다양한 상황에 맞는 지침과 적용 범위가 규정될 수 있어야 할 것이다. 또한 정책결정과정에 협력자로서 민간의 참여를 규정하는 것은 정책의 현장에 있는 민간의 입장을 반영하고 행정의 시행착오를 최대한으로 줄일 수 있는 방안일 것이다.

지원하는 규정을 만드는 일은 매우 어려운 문제일 수 있다. 현재의 사회복지 시스템에는 (일방적인)보호 규정은 있어도 욕구에 맞는 지원 규정과 행정 시스템은 거의 없다고 보아도 과언이 아니다. 중앙정부가 원칙을 제시하고 각 지방의 성격에 맞는 해석이 가능한 지침들이 전달되며, 이를 바탕으로 현장에서 민과 관이 지역상황에 맞는 적용 기준을 만들 수 있도록 해야 할 것이다. 민간과 행정의 신뢰가 원활하게 형성되어 있지 않은 현실에서 이 문제는 제도시행의 핵심적인 문제일 것이다. 하지만 이 문제를 극복하지 못한다면 노숙인을 위한 제도화는 집행력이 결여된 껍데기가 될 것이다. 민간과 정부가 머리를 맞대고 함께 해법을 만들어나가야 할 중요한 시점이다.

이 외에도 종사자의 전문성과 사명감 향상을 위한 교육 훈련, 중앙과 지역별 민관 협의기구의 명문화와 감독기능, 노숙인의 범위에 노숙의 가능성이 상존하는 일세형태의 불안정 주거계층 포함 등의 내용이 포함되어야 할 것이다.

제도는 사람들-사용자와 이용자-의 합의, 그리고 사회적인 합의가 가장 중요하다. 합의가 되지 않은 제도에서는 반드시 사각지대가 발생할 것이며, 그렇게 되면 보다 나은 사회를 위한 명분으로 만들어진 제도는 또 다른 규제로 퇴보할 것이다. 노숙인 보호를 위한 제도화는 반드시 제도를 실행하기 위한 제도가 노숙인의 자립을 전제로 하는 것임을 잊어서는 안 될 것이다. 우리 사회의 가장 약한 이웃인 노숙인이 사회의 일원으로 당당하게 살아갈 수 있는 제도를 만드는 데는 많은 시행착오가 따를 것이다. 무엇보다도 당사자인 노숙인이 공개적인 토론의 장에 참여하는 것은 필수적이다. 그러기에 언제 어느 곳에서든지 당사자의 목소리가 전달될 수 있도록 제도적인 장치를 마련하는 것은 대단히 중요한 일이다. 이런 과정을 통해 그들 스스로 자립의 주체로 서게 하는 일 또한 우리의 몫일 것이다. 이 일을 위해서는 노숙인 복지의 현장에서 묵묵하게 일해 온 이들의 노력이 더 한층 요구된다.

그 동안 사회의 변두리에서 집이 없는 삶의 형태인 노숙을 한다는 이유로 차별받고 이중의 고통을 당하며 살아 온 사람들이 이제는 보호받아야 할 권리로서 제도화의 기틀이 마련되기를 기대하며 더 많은 논의와 토론을 통한 합의가 이루어지기를 바란다.

露宿者·浮浪人 支援體系 改善方案

目次

1. 문제제기(p.16)

2. 노숙자·부랑인의 개념 및 특성

가. 서비스대상으로서의 노숙자·부랑인의 개념(p.17)

나. 서비스대상으로서의 노숙자·부랑인의 특성(p.20)

3. 노숙자·부랑인 지원체계의 일원화 방안

가. 노숙자·부랑인 통합지원체계 구축의 원칙(p.21)

나. 노숙자·부랑인 지원체계 통합을 위한 기본방침(p.22)

4. 노숙자·부랑인 지원체계 개선방안

가. 현장보호체계(p.26)

나. 시설보호체계(p.29)

별첨(p. 51)

露宿者·浮浪人 支援體系 改善方案

본원고는 『노숙자·부랑인 지원체계개선방안』,한국보건사회연구원(2003) 정책보고서의 일부임.

발표자: 李台眞 (韓國保健社會硏究院)

책임연구원: 이태진 , 공동연구진: 서동우, 김미숙, 김선미(한국보건사회연구원), 남기철( 동덕여자대학교가정복지학과교수).

1. 問題提起

IMF 이후 사회문제로 대두된 노숙자 문제는 외환위기 이전부터 부랑인으로 접근되어왔던 문제로서 노숙자와 부랑인 두 집단의 발생원인 및 대상의 유형이 유사함에도 불구하고, 보호체계가  이원화되어있었다. 노숙자와 부랑인 두 집단은  □무주거□, □무의탁□, □빈곤□이라는 공통 상황에 처해있음에도 불구하고, 정책지원대상으로서의 적용시점과 발생당시의 상황에 의거하여 부랑인복지시설에 입소하게되면, □부랑인□으로, 노숙자쉼터에 입소하거나 기타 노숙자 보호체계를 활용하게 되면 □노숙자□로 선언되고, 서로 다른 지원체계 속에서 서비스를 제공받고 있는 실정이다.  이렇게 노숙자와 부랑인 두 집단으로 구분하여 각각의 지원체계가 구성되어 서비스를 제공하고 별도의 전달체계가 구성됨에 따라 서비스의 중복 혹은 소외를 가져오기도하며 양 집단간의 마찰과 대립현상을 빚게 되었다.

노숙자 및 부랑인 지원정책의 시점에 따라 그 배경을 살펴보면, 부랑인 복지는 기존의 사회복지시설서비스의 한 종류로서  사회복지사업법 제2조의 규정과 보건복지부령인 설치운영규칙에 따라 이루어지고 있는 반면, 노숙자지원은 응급구호를 위한 민간의 활동을 체계화하면서 법적 근거 없이 매년  보건복지부에서 임시적으로 발표되는 내부지침에 의거하여  보호사업과 쉼터운영이 이루어지고 있었다. 부랑인복지시설은 그 성격상 일시보호시설이고 노숙자쉼터는 임시보호시설임에도 불구하고 낮은 수준의 시설보호, 입소자의 혼합보호 등으로 부랑인복지와 노숙자 사업의 목표인 사회복귀와 노숙예방을 달성하지 못하고 있다.

최근 이러한 노숙자와 부랑인 지원체계의 분리성이 가지는 부적절성에 대한 지적과 아울러 노숙자 지원체계가 법적인 근거 없이 임시사업으로 진행되어 온 것에 대한 비판속에서 이와 관련하여 지난 2003년 6월 사회복지사업법중개정령안이 통과되면서 법 제2조의 사회복지사업의 범위에 □노숙자□조항이 삽입되고 이에 따라 유사한 서비스 대상인 노숙자와 부랑인에 대한 체계적인 서비스 통합이 현재 정책적 이슈로 다루어져야하는 현실적 여건이 조성되었다.  이러한 몇 가지 제반사항들은 노숙자 및 부랑인지원체계에 대한 전반적인 점검의 필요성을  야기하였다.

이에 본 원고에서는 노숙자·부랑인 지원체계개선을 위하여  서비스 전달체계의 핵심인  노숙자 쉼터와 부랑인복시시설의 현황과 대상자의 개념설정 및 특성을 파악하여 노숙자·부랑인 지원체계 개선방안을 모색하고자 한다.

2. 露宿者·浮浪人의 槪念 및 特性

현행 노숙자·부랑인 지원체계를 개선하여 일원화하기 위해서는 먼저 서비스 대상으로서의 노숙자와 부랑인의 개념에 대한 논의가 이루어져야한다. 따라서 다음에서는 노숙자와 부랑인의 개념과 서비스 대상으로서의 갖는 특성에 관한 논의 및 현황을 살펴보고자 한다.

가. 서비스對象으로서의 露宿者·浮浪人의 槪念

학문적인 의미뿐만 아니라 실용적인 측면에서도 개념적 정의, 용어의 사용은 중요하다. 왜냐하면 이는 사회복지서비스 사용자에 대한 사회적 인식, 낙인 등과 관련되기 때문이다.

노숙자 혹은 부랑인과 관련되어 서로 혼용되고 있는 용어는 매우 많다. 노숙자, 부랑인 외에도 노숙인, 홈리스, 행려자 , 노유인, 무주거자 등  용어가 혼용되고 있다. 그러나 이 용어들의 사용은 서비스 전달체계의 통합이나 제도적 측면의 정리를 위해 구별된 것이 아니라 다분히 자의적으로 사용되어 온 것이다. 원래 사회복지서비스의 대상자 혹은 영역을 구별해 지칭하는 이유는 이들이 가지는 욕구의 특성에 맞는 서비스 전달방식과 내용을 구축하기 위해서이다. 장애인, 노인, 청소년, 아동, 여성, 정신건강 등이 그 예가 될 수 있다. 이 용어들이 지칭하고 있는 내용의 차이만큼 노숙자와 부랑인의 차이가 분명한가를 생각해보아야 한다.

이 용어들은 사회적 대책이나 복지서비스의 대상이라는 측면에서 특정 서비스를 받고 있는 경우를 지칭하는 □실용적인 수준□에서 구분하기도 하고(노숙자, 부랑인, 행려자 구분), 혹은 노숙자와 부랑인 구분의 비논리성 때문에 포괄적인 새로운 용어를 사용하기도 한다(홈리스 개념의 새로운 도입). 경우에 따라서는 개념이 주는 낙인 때문에 약간의 표현전환을 도모하기도 한다(노숙자에서 노숙인으로의 개념 전환).

따라서 사회복지서비스의 대상으로서 노숙자와 부랑인에 대하여 다른 사회복지서비스 대상개념과 개념적 논의를 할 필요가 있겠다.

장애인, 여성, 아동, 청소년, 노인... 이 모든 용어의 뒤에는 □복지□라는 단어가 붙는다. 그리고 매우 많은 사회복지 관련 법안에서 우리사회의 모든 장애인, 여성, 아동, 청소년, 노인 등은 국가에 의해 복지를 보장받을 수 있음을 선언하고 있다. 법적으로 보편적 서비스를 선언하고 있지만 현실적으로 여러 가지 한계 때문에 모든 장애인, 모든 노인이 사회복지서비스의 대상이 되지는 않고 있다. 특히 (생활)시설을 통한 사회복지서비스의 전달은 모든 대상자에게 제공되는 것이 아니라 사회복지서비스 제공의 기본적 요건인 사회적 특수한 욕구(needs)와 빈곤, 무주거, 무의탁이라는 상황 하에서 제공된다.  결국 생활시설 서비스가 없다면 □노숙□과 □부랑□에 처할 상황에 있는 장애인, 노인 등이 장애인복지시설, 노인복지시설의 서비스를 받도록 체계가 구성된 것이다.

그런데 여기서 빈곤, 무주거, 무의탁이라는 □노숙과 부랑□의 조건보다 □장애□ 혹은 □노인□이라는 욕구특성이 일차적 우선적으로 발현되고 이에 맞추어 생활시설서비스가 구성되는 것이다. 이는 □장애□에 대한 사회복지서비스 수준이 □노숙□에 대한 사회복지서비스 수준보다 높을 것을 요구하고 있기 때문이다. 노숙 장애인 시설이 따로 있는 것이 아니다. 이들의 서비스 욕구는 장애인복지시설이다. 단적으로 표현한다면 노숙 혹은 부랑생활을 하고 있는 심각한 분열병 증상을 가진 정신장애인은 사회복지서비스 측면에서 일단 □정신장애인□이지 □노숙인□으로 규정되어서는 안된다.

이는 사회복지서비스에서 이중진단(dual diagnosis) 대상자에 대한 논의와도 관련될 수 있다. 그러나 이중진단의 내용이 제공되어야 할 사회복지서비스의 수준에서 동일한 것인 병렬적인 경우와 이중진단의 내용이 제공될 사회복지서비스의 수준에서 질적 차이를 가지는 경우는 구별된다. 후자의 경우인, 예를 들어 □장애□와 □노숙□의 경우는 선별적인 생활시설서비스가 주를 이루는 상황을 감안할 때, 장애에 대한 사회복지서비스가 욕구의 특성상 더 수준 높은 것이므로 □노숙□은 □장애에 대한 서비스□의 수급자격과 관련될 수는 있지만 기본적인 서비스 내용은 □장애□의 욕구가 우선시 된다. 즉, 이 경우 이중진단이라기보다는 서비스 수준에 질적 차이가 나타나므로 이중에서 더 수준 높은 서비스의 대상개념으로 구분되어야 한다. 이는 대상자에 대한 최대봉사의 원칙을 구현하기 위해 더 수준 높은 서비스를 받도록 해야 하기 때문이다.

즉, □노숙□ 혹은 □부랑□이라는 조건은 생활시설서비스의 전제조건이지만 서비스의 질적 수준의 측면에서 보다 낮은 이차적으로 작용하는 것이다. 빈곤, 무주거, 무의탁이라는 전제적 상황 하에서 □장애□라는 서비스 욕구가 있다면 이것이 사회복지 생활시설 서비스의 내용과 성격을 일차적으로 규정한다. □노인□이라는 서비스 욕구가 빈곤, 무주거, 무의탁이라는 상황과 결합되었을 경우에도 마찬가지로 □노인□이라는 특성이 일차적으로 작용한다. 알코올 중독을 비롯한 □정신건강의 장애□를 가진 대상자의 경우에도 유사하다.

그렇다면 노숙 혹은 부랑으로 규정되는 사회복지서비스 대상자들의 경우는 어떻게 보아야 할 것인가?

이 경우에는 다른 인구학적 특성에 의한 일차적 조건이나 서비스 욕구보다는 □빈곤, 무주거, 무의탁□이라는 사회복지생활시설 제공의 전제적 상황이 주 서비스 욕구가 되는(장애, 노령, 정신건강, 폐질 등의 일차적 요인에 의한 욕구나 문제가 부각되지 않으므로 이차적 측면이 주요 욕구로 부각되는) 대상을 나타내는 것으로 보아야 할 것이다.

① 빈  곤 : 현재의 상황에서 독자적인 경제력으로 최저생활 유지에 어려움을 겪는 경우

② 무주거 : 정규적인 주거를 상실한 경우(길거리나 기타 사람이 살도록 고안되지 않은 구조물  이나 공공 장소를 숙소로 활용하는 경우 혹은 이들을 위한 사회복지생활시설이나 일시보호시설을 숙소로 이용하고 있는 경우)

③ 무의탁 : 물질적·비물질적 지원을 제공 혹은 지원할 수 있는 가까운 사회적 관계망을 결여한 경우

노숙과 관련된 사회적 기능수행의 손상 현상에 의해 경우에 따라서는 □노숙자□와 □부랑인□을 그 손상정도에 따라 심한 경우를 부랑인, 기능손상이 경미한 경우를 □노숙자□라 칭하기도 하지만 이는 동일한 서비스 대상인구 내에서의 상대적 차이로 보아야 할 것이다. 이 상대적 차이는  □장애□, □노인□, □정신건강□, □심각한 질환(폐질)□이라는 범주와의 구별과는 질적으로 다른 것이기 때문이다.

결국 사회복지욕구 혹은 사회복지서비스의 대상자로서 노숙인 혹은 부랑인은 다른 특수 (인구학적) 요인에 의한 사회복지욕구로 일차적으로 구별되지 않은 사회복지생활시설서비스 대상자이다. 이를 잔여적으로 생각할 때는 □다른 사회복지서비스 영역에서 보호하지 않은 사람□들에 대한 지칭이고, 반대로 본다면 사회적 복귀를 치명적으로 어렵게 만드는 여타의 불리한 조건들이 덜하여 사회복귀 가능성이 상대적으로 높은 사람들이 된다.

이러한 점이 노숙인과 부랑인에게는 공통적인 점이고 동일하게 볼 수 있다. 이를 □자활의지□나 □손상정도□ 등 기타의 모호한 구별기준으로 억지로 구별하여 별도의 서비스 욕구와 서비스 체계를 구성한다는 것은 적절치 않다. 따라서 사회복지사업법 상의 대상으로서 노숙자와 부랑인은 동일한 범주의 서비스를 받는, 동일한 대상개념으로 통합되어야 하며 보건복지부령인 부랑인복지시설설치운영규칙을 노숙자와 부랑인 보호체계에 공히 관철될 수 있는 내용으로 개정할 필요가 있다.

이를 지칭할 명칭에 대해서도 □무주거자□, □주거불안정자□, □홈리스□나 □노유인□ 등이 거론된 바 있으나, 개념 자체를 무엇인가로 할 것인가는 본 연구에서 논외로 한다. 이는 지나치게 소모적인 추상적 논의로 흐를 우려가 있고 새로운 개념의 설정은 사회복지사업법의 재개정 논의와도 연관되기 때문이다. 정책과 서비스의 대상으로서 빈곤, 무주거, 무의탁이라는 현재 상태와 서비스 욕구가 강조되는 것이 더 중요하다.

나. 서비스對象으로서의 露宿者·浮浪人의 特性

2003년도 한국보건사회연구원의 노숙자 및 부랑인 시설 및 입소자의 실태조사 결과, 이들은 각각의 시설에 입소해 있지만, 기본적으로 유사한 속성을 갖고 있음을 알 수 있었으며, 동시에 유사한 사회적 기능수준과 서비스욕구를 가진 집단이 혼재되어 있음도 발견되었다. 즉 유사한 욕구와 사회적 기능수준을 가진, 한 집단임에도 불구하고, 노숙자 쉼터의 □노숙자□, 혹은 부랑인 복지시설의 □부랑인□으로서 서비스를 제공받고 있다. 그리고 각 지원체계의 속성에 대한 고려도 없는 상태에서 서비스 지원을 받게 됨으로써 서비스의 저효율성, 비합리성이 문제제기 되었던 것으로 보인다.

실태조사 결과를 바탕으로, 현재 노숙자쉼터와 부랑인복지지설 입소자의 건강상태, 직업능력 및 근로의지 등을 고려하여 자활지원대상과 재활지원대상을 도식화하면 다음의 [그림 1]과 같다.

[그림 1] 노숙자쉼터 및 부랑인복지시설 입소자의 특성

그림에서와 같이 실태조사결과에 따르면 부랑인 복지시설입소자는 노숙자쉼터입소자에 비해 서비스 의료 및 치료에 대한 욕구 수준이 높고 사회적 기능 수준이 낮아 자활가능성이 상대적으로 낮다. 반면 노숙자 쉼터 입소자는 상대적으로 자활 가능성이 높은 특성을 나타내고 있다.

그런데 여기서 ①의 영역은 부랑인 복지시설이나 노숙자 쉼터와는 다른 서비스의 수준이 요구되는 전문사회복지시설의 대상자로서 장애인, 중증정신질환자, 고령의 노인 등이다. 따라서 ① 영역의 □부랑인(부랑인복지시설 이용자)□과 □노숙자(노숙자 쉼터 이용자)□는 노숙자·부랑인 지원체계의 서비스 대상자가 아니다. 즉 통합된 체계 속에서 서비스의 대상자가 되는 집단은 ①의 영역을 제외한 영역이 해당되며, 이 중 상대적으로 사회적 기능수행이 높은 집단(우측)은 보다 지역사회에 근접된 자활중심의 서비스를, 좌측은 상대적으로 노숙과 부랑 생활에서 파생된 기능손상 정도가 심하여 그에 대한 치료가 필요한 집단으로 재활중심의 서비스를 제공받도로가 한다.

3. 露宿者·浮浪人 支援體系의 一元化 方案

이미 주지하고 있듯이 현재 부랑인 복지와 노숙자 지원사업은 서로 다른 체계에 기반하여 이루어졌다. 그러나 이것은 서비스 대상이 다른 특성을 가졌다기보다는 임의적이고 우연적인 배치에 기인해 출발한 것으로서 서비스의 질 저하나 제공되는 서비스의 중복, 혹은 대상자들이 특정 서비스 체계만을 선호하도록 하는 부작용을 낳았다. 앞서 말했듯이 부랑인과 노숙자는 사회복지서비스의 대상으로서 빈곤, 무주택, 무의탁이라는 공통된 사회복지욕구를 가지고 있는 집단이다. 따라서 서비스지원의 비체계성, 비효율성을 극복하려면 두 서비스 지원체계의 일원화를 꾀해야 한다.

다음에서는 노숙자·부랑인 지원체계 통합화의 원칙과 그 방향에 대하여 언급하고자 한다.

가. 露宿者·浮浪人 統合支援體系 構築의 原則

노숙자·부랑인 지원체계의 일원화를 위한 몇 가지 원칙은 다음과 같다.

첫째, 노숙자·부랑인 지원체계의 통합은 단지 부랑인 복지시설과 노숙자 쉼터라는 두 가지 시설의 통합에 그치는 것이 아닌 전반적 서비스 체계의 통합이어야 한다. 단지 노숙자 쉼터와 부랑인 복지시설을 통합하는 것이 아니라 노숙자와 부랑인에 대한 사회복지 서비스 체계를 유기적으로 연계해야 한다. 즉 발생당시로부터 사회복귀(혹은 탈노숙)까지 전과정에 걸친 지원체계를 통합해야 한다는 것이다. 이는 무료급식, 아웃리치 등의 현장보호체계를 비롯하여, 쉼터 혹은 시설체계, 지역사회복귀와 자활지원체계, 의료나 정신건강서비스 등 의료지원체계 등이 유기적으로 소통하면서 서비스를 지원해야 함을 의미한다.

둘째, 노숙자·부랑인 지원체계의 통합은 서비스 수요자의 관점에서 인권을 옹호하고 서비스의 수준 향상을 전제로 해야한다. 노숙자와 부랑인에 대한 통합적 지원체계를 구축하는 것은 대상자들에게 보다 높은 수준의 사회복지서비스를 제공하려는 것이 목적이다. 따라서 노숙자·부랑인 지원체계보다 다른 서비스 체계에 대한 욕구를 가진 장애인, 정신장애인, 중증요양자, 노인 등이 적절한 서비스를 제공받을 수 있도록 장기적인 계획 하에 다른 사회복지시설서비스로 전원이 요구되기도 하는데, 이때, 대상자의 서비스 이용여부에 대한 선택권이나 인권을 침해하는 요소가 없도록 고려해야 한다. 노숙자·부랑인 복지서비스에서 항상 쟁점일 될 수 있는 부분이 인권침해 관련 부분이라는 것을 잊지 말아야 한다는 것이다.

셋째, 노숙자·부랑인 통합지원체계는 민관의 협력을 통해 구축되어야한다. 노숙자·부랑인 지원사업은 그 동안 민간의 적극적인 활동으로 서비스 체계를 구축해왔다. 특히 노숙자 지원사업은 민·관·학의 연계 속에서 단기간 내에 응급지원체계를 정착시켜왔다. 부랑인·노숙자에 대한 통합적 지원체계가 현재의 민간단체들의 활동상황을 기반으로 하여 구축될 수 있는 것이므로 관의 일방적인 기획에 따른 일제 정리나 조정이 아니라 민·관 협의를 통해 서비스 체계를 통합화하여야 한다.

넷째, 사회복지체계 전반과의 연계를 도모하여야 한다. 노숙자·부랑인에 대한 통합적 지원체계가 기능하기 위해서는 일부 인원이 더 집중적이고 높은 수준의 서비스를 제공하는 다른 복지체계로 이전하는 것이 필요하다. 그리고 노숙자·부랑인에 대한 서비스에서 정신건강이나 알코올 중독에 관한 개입, 취약한 관계망에 대한 개입, 지역사회로의 복귀를 위한 자활지원 등은 다른 영역의 전문화된 사회복지자원을 적극적으로 활용하고 연계할 것이 요구된다. 따라서 전반적인 사회복지서비스 체계와의 연계를 현재까지보다 훨씬 더 강화하는 것이 필요하다.

나. 露宿者·浮浪人 支援體系 統合을 위한 基本方針: 露宿者쉼터와 浮浪人福祉施設

부랑인복지시설 및 노숙자쉼터의 시설차원의 통합을 위해서 다음의 기본방침을 적용하고자 한다.

첫째, 부랑인시설과 노숙자쉼터의 규모 편차를 극복하기 위해 시설의 적정규모화를 지향한다. 초대형규모의 부랑인복지시설은 점진적으로 분화를 통해 축소하는 방향으로 유도하며, 아울러 두 지원체계의 지역적 편차를 고려한 신설 혹은 지원을 고려한다. 또한 대형화를 유도하는 예산지원체계는 점진적으로 개선되어야 한다.

둘째, 부랑인복지시설과 노숙자쉼터에 입소한 정신질환자 및 장애인 등 특수한 욕구가 있는 입소자에 대한 전문적 서비스를 제공하기 위한 대책이 필요하다. 여기에는 대형 부랑인시설의 분화를 통한 전문시설의 신설, 인접한 시설과의 입소자 이관(혹은 전원), 인접한 전문시설과의 연계체계 구축, 현 시설 내에 전문인력의 확충 등이 대안이 필요할 것이다.

셋째, 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 통합을 위해 지역별 서비스체계를 구축하여야 한다. 노숙자·부랑인 지원체계는 가급적 대상자가 생활하고 있던 지역사회에서 기능하여야 한다. 일부 지역에 집중되는 경우, 정상적인 사회생활로 복귀하기보다는 시설에  장기의존을 낳게 될 가능성이 높기 때문이다. 서비스체계는 현실을 반영하여 각 지역별로 대상인구 및 대상집단에 비례한 적절한 규모를 설정, 융통성을 발휘하되 타지역에 있는 기관으로 대상자를 전원(혹은 이관)하는 경우가 최소화 되도록 지역별 특성을 고려해야 한다.

넷째, 이상의 원칙을 견지하기 위해서는 장기적으로 지역복지협의체, 사회복지사무소와 같은 미래지향적인 사회복지전달체계와의 유기적인 연계까지 염두해야 한다.

다음 [그림 2]는 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 적절한 역할분담과 기능전환, 시설분화를 통한 관리체계의 일원화 방향을 제시하고 있다.

부랑인복지시설은 일차로(2005년까지 단기적으로) 노숙자쉼터와의 연계체계를 구축하면서, 일부 대형시설 위주로 정신요양시설, 장애인시설, 노인시설 등으로 분리시키거나 정신질환자의 구성비가 압도적으로 높고 지역 내 정신보건시설의 공급이 부족한 시설을 정신요양시설로 전환 또는 전환시킨다. 2차로(2007년까지 중기적으로) 부랑인복지시설을 장기보호시설과 단기보호시설로 분화시킨 뒤, 3차로(2010년까지 장기적으로) 장기보호시설 중 일부시설을 정신요양시설 및 장애인시설, 노인시설 등으로 전환하고 대부분의 부랑인복지시설은  부랑·노숙인재활시설(재활쉼터)로 전환한다.

노숙자쉼터는 2005년까지 부랑인시설과 연계체계를 구축하는 한편, 재활지원을 위하여 정신보건센터, 자활지원을 위하여 자활후견기관 등과 유기적인 관계를 구축한다. 이어 2007년까지 중기적으로 일부 정신질환자나 알코올중독자의 구성비가 높은 노숙자쉼터는 정신질환자사회복귀입소시설로 전환하면서, 대부분의 노숙자쉼터가 자활가능성이 높은 대상자를 중심으로 운영되는 노숙자자활쉼터와 자활의지, 연령, 사회생활 및 직업기능수준, 정신건강문제 등의 이유로 자활가능성이 낮고 재활프로그램이 필요한 대상자 중심의 노숙자재활쉼터로 분화한다. 그리고 향후 2010년까지 장기적으로 부랑인시설의 단기보호시설과 노숙자쉼터는 규모적 편차는 약간 있을 수 있으나, 동일한 부랑·노숙인재활시설(또는  부랑·노숙인재활쉼터)로 통합하여 운영하고,  부랑·노숙인재활시설(쉼터)로 분화한 쉼터를 제외한 노숙자쉼터는 노숙자자활쉼터와 자활의 집으로 운영한다.

			부랑인시설								①						노숙자쉼터
											연계
	①전환/분리
정신요양시설 장애인시설 노인시설					②		기능분화											②기능		분화
		장기보호 시설						단기보호 시설					노숙자 재활쉼터							노숙자 자활쉼터
	③전환/분리
											③통합
정신요양시설 장애인시설 노인시설		연계체계									부랑□노숙인 재활시설 (쉼터)								노숙자 자활 쉼터			자활의 집

[그림 2] 부랑인시설과 노숙자쉼터의 통합화 방안

			[대상]		[전달체계]		[시설]		[프로그램]
			거 리 노숙자		□ 현장체계		□ 드롭인센터 · 거리상담소 · 거리진료소 · 거리급식소		· 사정기능: 건강상태, 근로능력 및 근로의지를 파악하여 대상자 구별□ 대상별 시설 연계 · 아웃리치(out-reach) · 이용 및 숙박서비스 및 정보 제공: 의료서비스. 숙박권, 식권, 노숙생활탈피에 필요한 정보 등
□ 거리 노숙자 □ 쉼터 입소자 □ 부랑인 시설 입소자
			재 활 대상자		□ 재활지원 체계		□ 부랑인장기보호시설(전문사회복지시설로 유도)		· 사례관리 · 전문 알콜치료 프로그램 제공(의료체계와 연계하여 전문성 확보)
							□ 재활시설(부랑인 단기보호시설일부와 노숙자재활쉼터)		· 기본프로그램제공: 심리재활프로그램, 사회재활프로그램 중점적으로 제공.
			자 활 대상자		□ 자활지원 체계		□ 자활시설(부랑인단기보호시설과 자활쉼터) □ 자활의 집		· 사례관리 · 근로능력에 따른 직업프로그램(직업훈련, 자활공동체 등) · 소득창출을 위한 일자리 알선 ·자활의 집 운영
			사 회 복귀자		□ 주거지원 (개별/시설)		□ 쪽방 □ 공공임대주택, 민간임대주택, 공영숙박소(신설)		· 사례관리 · 주거환경 개/보수비용 보조 ·임대료 보조 및 융자

□ 주 1) 재활대상자: 근로능력이 없어 사회적 보호나 시설보호가 필요한 집단으로, 단순치료보호가 필요한 집단과 자활희망자로 심리재활이 필요한 두 집단으로 구분됨.

자활대상자: 근로능력이 있으나 미약하여 지속적인 근로활동 참여가 다소 어려운 집단.

독립희망자: 근로능력이 있고 경제활동에 종사하고 있으나 주거생활이 불안정한 집단으로, 주거지원이 주어지는 경우 독립생활이 가능한 집단.

주 2) 이용 및 수용시설은 기존의 노숙자 쉼터와 부랑인시설의 통합을 통해 대상별 전문시설로 전환을 전제로 함.

[그림 3] 지원 대상에 따른 지원서비스 및 프로그램 개선방안

4. 露宿者·浮浪人 支援體系 改善方案

가. 現場保護體系

1) 현장보호체계 구축의 원칙

현재 현장보호체계가 가져야 하는 의뢰·사정과 outreach 기능의 취약성은 부분적 개선이라기보다는 전반적인 현장보호체계의 재편 혹은 구축을 필요로 한다. 현재까지의 응급사업의 경험을 통해 문제점으로 드러난 부분들을 해결하기 위해서 반드시 견지되어야 할 다음의 전제조건이 있다.

첫째, 부랑인 복지와 노숙자 쉼터 및 쪽방생활자 지원의 보호체계 전반을 아우르는 현장보호체계가 모색되어야 한다.

두 번째, 현장보호체계는 거리 노숙자의 선택권이나 인권을 옹호하는 기반 하에 마련되어야 한다.

세 번째, 의뢰와 사정체계로서의 기능은 지역사회의 사회복지자원 전반과 관련되어 효력을 가지는 것이 되어야 한다.

네 번째, 각 지역의 보호대상자를 해당 지역사회에서 보호할 수 있도록 지역화의 원칙이 견지되어야 한다.

다섯 번째, 현장보호체계의 서비스는 양적·질적 측면에서 보호대상자의 욕구를 충족시킬 수 있는 충분성이 담보되어야 한다.

마지막으로 현장보호체계는 지역사회와 시설서비스 체계와의 연결고리로서 기능하여야 한다.

결국 이와 같은 원칙을 견지하기 위해서는 현장보호체계를 양적으로 대폭 강화하면서, 현장보호 시스템을 임시적이지 않은 □제도화□된 형태로 지역사회에 정착시켜야 할 것이다.

2) 현장보호체계 개선과제

앞에서 보았듯이 기본적으로 현장상담과 무료 진료 및 급식 등의 현장 서비스가 체계성을 가지지 못하고 있으며 제도적이지 못한 임시적 자원연계에 인해 진행되고 있다. 또한 의뢰와 사정의 기능은 실제 쉼터나 특히 여타의 사회복지시설 등의 자원과 잘 연결되지 못하고 있었다. 이를 체계화하고 안정화하기 위해서는 사업의 담당 주체와 연계체계를 명확히 해야 한다. 따라서 현장에서의 outreach 사업에 큰 역할을 담당해온 노숙자다시서기지원센터와 드롭인센터의 역할을 명확히하는 것이 핵심적 과제가 된다.

(1) 적극적 outreach와 현장보호서비스의 강화

현장보호체계는 서비스의 적극적인 outreach 기능을 지원하는 것으로부터 출발한다. outreach 서비스는 현장상담, 무료급식과 진료, 드롭인센터의 활용 등이 대표적인 것으로 나타난다.

첫째, 드롭인 센터의 확충이 필요하다. 드롭인 센터의 운영방식은 한국보건사회연구원의 2002년도 보고서에서 운영원칙을 제안한 바, 이 운영방침대로 실시하는 것이 대체적으로 타당성을 가진다. 현재 3개소에 불과한 드롭인 센터를 6개 권역별로 1개  이상을 설치하며 대상 인구 수가 많은 수도권에 4개소, 경남권에는 2개소를 설치하여 다음의 <표 1>과 같이 전국에 10개소를 설치해야 한다. 이는 해당 권역에서 벗어나지 않은 형태에서 서비스를 제공할 수 있도록 한다는 원칙을 지킬 수 있는 최소한의 방책이 될 것이다. 단 호남, 충청, 강원 지역과 같이 현재 대상 인구 수가 적거나 단기간 내의 설치가 어려운 권역에서 드롭인 센터를 곧장 설치하지 못하는 경우, 드롭인 센터 설치시점까지 일시적으로 일단 □거리 노숙자□나 □부랑인□을 위한 outreach 서비스를 담당할 수 있는 사회복지서비스의 주체를 지정하여 팀을 운영하도록 하고, 여기서 권역 단위의 거리 급식, 진료, 상담 혹은 의뢰를 위한 총괄업무를 진행하도록 명시적으로 결정해야 한다.

둘째, 지금까지 효과적으로 통합되지 못했던 급식, 진료, 현장상담 등의 outreach 서비스가 드롭인 센터를 중심으로 조정되도록 하는 것이 필요하다. 따라서 드롭인 센터가 조정기능을 발휘할 수 있도록 하는 지원과 확충이 있어야 한다. 단, 수도권과 같이 많은 현장 서비스가 필요하여 1개의 드롭인 센터가 전체의 서비스를 조절하기 어려운 경우 노숙자다시서기지원센터가 지역 전체의 현장서비스 조정업무를 총괄하게끔 할 필요가 있다.

<표 1> 드롭인 센터 설치 수요

(단위: 명, 개소)

	쉼터노숙자	거리노숙자	드롭인센터필요수
수도권	2,439	653	4
경남권	708	249	2
경북권	211	132	1
충청권	118	36	1(1)
호남권	39	2	1(1)
강원권	76	24	1(1)

(2) 의뢰·사정 기능의 강화

현장보호체계에서의 사정과 의뢰 기능 강화는 부랑인복지체계와 노숙자복지체계를 연결하는 최초 단계의 핵심적 과제가 된다.

첫 번째의 과제로 사정과 의뢰의 기능이 □분류배치□가 아닌 사회복지서비스 욕구의 사정이라는 점이 간과되어서는 곤란하다. 따라서 인권옹호의 측면이 강조되어야 하고 이는 현장서비스 이용자에 대한 권리의 고지, 시설 서비스의 이용선택권과 정보에 대한 고지가 규정화되어야 한다.

둘째, 드롭인 센터를 중심으로 시설 서비스의 욕구사정과 의뢰 기능을 정착하는 것이 필요하다. 드롭인 센터의 상담 기능을 강화하고 이 곳에서 부랑인 복지시설과 노숙자 쉼터(혹은 재활시설과 자활시설)로의 의뢰를 담당하게끔 해야 한다.

셋째, 드롭인 센터를 중심으로 운영되는 사정과 의뢰 체계는 지역사회 사회복지시설 전반과의 연계가 필요하다. 이는 거리의 현장체계에서 발견되는 많은 클라이언트가 부랑인 혹은 노숙자 복지 이상의 서비스 욕구를 가지는 인구층이기 때문이다.

[그림 4] 노숙자·부랑인 현장보호체계

나. 施設保護體系

1) 노숙자·부랑인 지원 시설체계의 종류

노숙자 및 부랑인 서비스 지원의 핵심 전달체계인 시설의 종류는 단기보호시설과 장기보호시설로 그 유형을 구분할 수 있다. 해당시설의 대상, 기능, 주요인력, 서비스의 종류, 지역사회와의 접근성 등을 정리하면 다음의 <표 2>와 같다. 아울러 <표 3>는 쉼터를 재활쉼터, 자활쉼터, 여성·가족쉼터로 전문화 할 경우, 각 유형에서 지원해야 하는 대상, 기능, 서비스, 인력, 기간 등을 나타낸 것이다.

<표 2> 단기보호시설과 장기보호시설의 특성

	단기보호시설	장기보호시설
대 상	기능의 장애정도가 심하지 않는 자로서 적절한 서비스를 제공받으면 사회복귀가 가능하다고 판단되는 자 또는 타시설로의 전원이 필요한 부랑인	기능의 장애정도가 심하며 만성적 부랑인으로서 안전한 환경에서의 적절한 보호가 요구되는 자
기 능	타시설로의 전원을 통한 일시보호 기능과 재활 서비스를 통한 사회복귀 유도	기본적인 의식주 및 의료서비스를 제공함으로써 거주자의 기본적인 삶의 질을 보장
주요인력	□ 재활 서비스를 제공하는 보다 전문적 인력	□ 보호 및 지지기능을 수행하는 인력
서비스 종 류	□ 상담서비스 □ 사회생활기술훈련 □ 직업재활훈련 □ 가족기능유지 서비스	□ 투약서비스, 개인위생관리 □ 일상생활 기술훈련
접근성	지역사회 내에 존재	지역사회와 떨어져 있을 수 있음

<표 3> 쉼터전문화 유형

	전문화쉼터
	재활쉼터	자활쉼터	여성·가족자활쉼터
대상	알코올 중독과 정신질환과 중증신체질환으로 의료서비스를 받지않고서는 자기관리가 불가능하고 정상적인 근로활동이 힘든 노숙자	근로능력이 있으며 근로의지가 있는 노숙자	여성단신노숙자이거나 모부자가족 노숙자
기능	중장기적 재활서비스와 의료전문서비스를 통해 자활쉼터로 유도	단기적으로 자활을 위한 직업지도와 취업 및 창업알선, 직업연계를 통한 자립유도	단기적으로 자활을 위한 경제적 안정과 가족기능회복을 통한 자립유도
주요 인력	-전문상담원 -관리원 -취사원 -재활전문인력	-전문상담원 -관리원 -취사원 -자활전문인력	-전문상담원 -관리원 -취사원 -보육전문인력
서비스	-숙식 -의료서비스 -기본프로그램 -의료전문서비스 연계 -치료공동체	-숙식 -의료서비스 -기본프로그램 -자활전문서비스 연계 -자활공동체지원 -자활의 집	-숙식 -의료서비스 -기본프로그램 -가족지지프로그램 -자활전문서비스 연계 -자활의 집
보호 기간	1년-2년	6개월-1년	6개월-1년

2) 부랑인시설의 전환 및 분화방안

현재 부랑인 복지시설의 서비스의 수준이 미비한 수준에서 기존의 혼합수용의 장점만을 고집하는 것은 또 다른 인권유린을 발생시킬 수 있는 여지가 있다. 그러나 혼합수용의 장점을 인식한 가운데 운영의 묘를 살리는 것은 분리수용이 가져오는 효과와 크게 다르지 않다. 따라서 당분간 정부의 융통성 있는 시책이 필요하다고 볼 수 있다. 분리수용을 위해서는 해당 전문시설로의 전원이나 기존 부랑인시설의 분리나 전환 등이 필요하다. 그러나 현 시점에서 부랑인시설에 있는 노인, 신체장애인, 정신질환자 등을 노인요양시설, 장애인시설, 정신요양시설 등의 각 장애별 전문복지시설로 모두 전원시키는 것은 현실적인 대안이 될 수 없는 것으로 보인다.

따라서 일부 대형시설의 규모를 축소시키는 정책적 목표와 전문적 서비스 제공이라는 측면에서 일부 대형시설을 중심으로 전문시설로 분화시키되, 나머지 시설은 혼합수용을 당분간 유지하면서 자활의 가능성에 따라 분화시키는 것이 합리적이라고 할 수 있다.

다음 <표 4>는 시설의 분화를 위한 우선순위를 설정하기 위해 38개 부랑인복지시설의 정신질환자, 신체장애서비스 요구자, 노인입소자 비율을 제기한 것이다. 각 부랑인복지시설은 장기 또는 단기보호시설로 분화되는 것이 바람직한데, 지역사회와의 접근성, 시설운영의 역동성을 발휘할 수 있는 적정규모 유지, 유관서비스시설과의 연계, 그리고 운영주체의 여건 및 선호도 등이 고려되어야 할 것이다.

<표 4> 부랑인시설의 전환 또는 분리 방안

시도	시 설 명	정원	현원	적절한 전환/분화시설				비고
				부랑인 시설	정신 질환자 시설	장애인 시설	노인 시설
계	38개소	11,361	10,182	장기25 단기12	① 4 ② 1 ③ 1	① 3 ③ 2	① 2 ② 1
서울 (4)	소계	3,250	3,043	장기2 단기1	① 2 ② 1 ③ 1	① 2	① 1 ② 1
	시립은평의마을	2,000	1,798	장기	①	①	②	대규모시설 축소분리
	녹색농원	60	47		②			사회복귀입소시설(50인 정원)로 전환, 서울시내 사회복귀입소시설 부족
	시립영보자애원	1,000	987	장기	①	①	①
	시립여성 보호센타	200	211	단기	③			영보자애원과 연계/교통편리, 정신질환자 비율 높고 서울시내 정신요양시설 부족
부산 (3)	소계	470	501	장기2 단기1	①
	오순절 평화의마을	300	390	장기	①			마리아구호소/인근의 노숙자쉼터와 연계, 부산시내 정신요양시설 부족
	마리아구호소	120	62	단기				소규모 정원/교통편리
	인성원	50	49	장기				교통불편(경남소재)
대구 (1)	소계	1,274	1,254	장기1	①	①	①
	시립희망원	1,274	1,254	장기	①	①	①	대규모시설 축소분리/대구지역 쉼터와 연계
인천 (1)	소계	500	368	장기1	①
	은혜의집	500	368	장기	(①)			동일부지내에 소규모 정신요양시설 있으므로 그 시설 확대하고 부랑인시설 규모축소
광주 (1)	소계	250	280	장기1
	광주시립갱생원	250	280	장기				광주지역의 쉼터와 연계

시도	시 설 명	정원	현원	적절한 전환/분화시설				비고
				부랑인 시설	정신 질환자 시설	장애인 시설	노인 시설
대전 (1)	소계	231	229	장기1
	자강의집	231	229	장기				대전에 정신의료기관/정신요양시설 많음
경기 (3)	소계	1,197	952	장기3		③ 1
	성경원	288	269	장기				동일부지내에 정신요양시설
	가평꽃동네	440	330	장기				동일부지내에 정신요양시설/장애인시설
	성혜원	469	353	장기		③		인근에 정신요양시설/정신질환자사회복귀입소시설
강원 (3)	소계	352	319	장기1 단기2
	춘천시립복지원	150	122	단기				춘천 시 쉼터와 연계/인근 정신의료기관 多
	강릉시립복지원	100	101	단기				강릉시 쉼터와 연계
	원주시립복지원	102	96	장기				원주시 쉼터와 연계/인근에 정신요양시설 신축 중
충북 (2)	소계	1,020	949	장기1 단기1
	성덕원	170	108	단기				교통편리/소규모, 청주시 쉼터와 연계
	음성꽃동네	850	841	장기				동일부지내에 정신요양시설/장애인시설/노인시설/정신의료기관 등
충남 (1)	소계	213	139	장기1
	금이성마을	213	139	장기				인근에 정신요양시설
전북 (4)	소계	575	340	장기2 단기2
	전주사랑의집	102	52	단기				교통편리/소규모
	신애원	105	76	단기				교통편리/소규모
	이리자선원	160	116	장기				인근의 신애원과 연계
	원암의집	208	96	장기				교통불편
전남 (6)	소계	919	783	장기4 단기2
	진성원	353	298	장기				동일부지내에 정신요양시설
	희망원	225	212	장기				동일부지내에 정신요양시설
	인애원	136	137	장기				동일부지내에 정신요양시설
	기쁨원	85	74	장기				교통불편
	금강원	30	28	단기				소규모
	동명원	90	34	단기				소규모/인근에 정신요양시설
경북 (2)	소계	420	403	장기2		③ 1
	나자렛집	300	308	장기		③		인근에 정신요양시설/정신의료기관
	들꽃마을	120	95	장기				교통불편/대구시 쉼터와 연계

시도	시 설 명	정원	현원	적절한 전환/분화시설				비고
				부랑인 시설	정신 질환자 시설	장애인 시설	노인 시설
경남 (4)	소계	521	455	장기2 단기2
	마산복지원	56	45	단기				교통편리/소규모, 진주복지원 및 새삶의 집과 연계
	진주복지원	150	129	장기				교통불편/삼천포합심원과 연계
	새삶의집	190	167	장기				교통불편/ 마산복지원과 연계
	삼천포합심원	125	114	단기				교통편리/진주복지원과 연계
제주 (2)	소계	159	167	장기1 단기1
	제주시립희망원	105	78	장기				동일부지내에 정신요양시설, 서귀포시립사랑원과 연계
	서귀포시립 사랑원	54	89	단기				제주시립희망원과 연계

3) 노숙자쉼터 전문화 방안

노숙자쉼터의 전문화방안을 제시하기위해서 건강한자, 신체장애자, 정신질환자, 알코올중독(남용)자,  만성질환자, 정신지체자 등의 권역별 분포와 각 쉼터규모별로 건강상태의 일정비율이 넘는 쉼터분포를 살펴보기로한다.

먼저, 건강상태에 따른 노숙자의 지역별 분포를 분석한 결과는 <표 5>와 같다. 자활대상자(건강한자)의 비율이 높은 지역은 충북, 대구, 인천, 충남, 광주, 전북, 서울, 부산 순으로 높았으며 재활대상자(질환이 있는자)의 비율이 높은 지역은 강원, 경기,경북, 대전,부산, 대전, 서울, 전북 순으로 나타났다. 이를 통하여 자활서비스가 필요한 노숙자가 상대적으로 높은 지역은 대구, 인천, 광주, 충북, 충남이며, 재활서비스가 필요한 노숙자가 상대적으로 높은 지역은 경기, 강원이고, 재활서비스가 필요한 대상자와 자활서비스가 필요한 대상자가 비슷하게 분포되어있는 지역은 서울, 부산, 대전, 전북, 경북이다.

특히 재활서비스 중 특정 욕구대상자비율을 살펴본 결과, 서울은 만성질환이 36.7%와 알코올중독이 27.9%로 높았으며 광주, 대전, 경기지역도 만성질환의 비율이 높게 나타났다. 알코올중독자의 비율은 대구, 인천, 강원, 충북, 전북이 높았으며 부산, 경기, 충남, 경북은 질환종류별로 고르게 분포되어있음을 알 수 있다.

<표 5> 노숙자쉼터 입소자 유형분류

(단위: 명, %)

유형 지역	계(현원)		자활대상자수		재활대상자수
	빈도	비율	빈도	비율	소계		신체장애		정신질환		알코올중독		정신지체		만성질환
					빈도	비율	빈도	비율	빈도	비율	빈도	비율	빈도	비율	빈도	비율
서울	2,142	100.0	1,188	55.5	954	44.5	167	17.5	143	15.0	266	27.9	28	2.9	350	36.7
부산	419	100.0	231	55.1	188	44.9	45	23.9	27	14.4	38	20.2	40	21.3	38	20.2
대구	195	100.0	152	77.9	43	22.1	13	30.2	4	9.3	18	41.9	1	2.3	7	16.3
인천	62	100.0	46	74.2	16	25.8	2	12.5	0	0.0	9	56.3	5	31.3	0	0.0
광주	18	100.0	11	61.1	7	38.9	0	0.0	0	0.0	2	28.6	2	28.6	3	42.9
대전	92	100.0	47	51.1	45	48.9	4	8.9	5	11.1	14	31.1	4	8.9	18	40.0
경기	302	100.0	111	36.8	191	63.2	46	24.1	22	11.5	51	26.7	10	5.2	62	32.5
강원	76	100.0	27	35.5	49	64.5	2	4.1	0	0.0	34	69.4	0	0.0	13	26.5
충북	7	100.0	6	85.7	1	14.3	0	0.0	0	0.0	1	100.0	0	0.0	0	0.0
충남	19	100.0	13	68.4	6	31.6	2	33.3	0	0.0	2	33.3	0	0.0	2	33.3
전북	23	100.0	13	56.5	10	43.5	1	10.0	2	20.2	4	40.0	0	0.0	3	30.3
경북	7	100.0	3	42.9	4	57.1	1	25.0	1	25.0	1	25.0	0	0.0	1	25.0
총계	3,362	100.0	1,848	55.0	1,514	45.0	283	18.7	204	13.5	440	29.1	90	5.9	497	32.8

다음은 쉼터의 전문화를 어떻게 이룰 수 있는 지, 현재 쉼터 입소자들의 자활대상자 비율과 재활대상자 비율을 파악하여 지역별 쉼터 수를 살펴보고자 한다.

먼저 자활지원에 관하여, 입소 노숙자 중 건강에 이상이 없는 입소자 비율이 현원대비 60%, 70% 이상이 곳의 시설을 확인하였다. 그 결과, 현원대비 건강한 노숙자의 비율이 60%이상인 쉼터수는 전체 105개 중 65개소이며, 70%이상인 쉼터수는 47개소인 것으로 나타났다. 60%이상인 경우를 규모별로 살펴본 결과, 소규모시설인 20인이하 시설이 거의 절반인 28개소로 가장 많았으며 21∼30인이하시설이 15개소, 31∼50인이하시설이 13개소의 순으로 나타났다. 이를 통해 자활쉼터는 지역별로 한군데 이상씩은 분포되어있음을 알 수 있다(<표 6참조) . 이와 같은 방법으로 재활대상이 60%, 70% 이상 분포하고 있는 노숙자 쉼터에 대하여 규모와 지역별 분포를 살펴보았다. 결과는 다음의 <표 7>과 같다.

<표 6> 지역별 자활대상자가 현원대비 60%, 70% 이상 분포한 쉼터수

(단위: 개소)

	20인이하	21인-30인	31인-50인	51인-100인	101인-500인	지역별합계
서울	18	11	5	2	4	40
	11	7	4	2	4	28
부산	2		1	3		6
	2		1	2		5
대구			5			5
			4			4
인천			2			2
			1			1
광주	1					1
대전	1	1				2
	2					1
경기	4	1				5
	4					4
강원	1					1
	1					1
충북	1					1
	1					1
충남		1				1
		1				1
전북		1				1
		1				1
규모별합계	28	15	13	5	4	65
	20	9	10	4	4	47

: 현원대비 건강한입소자의 비율이 60%이상인 쉼터

: 현원대비 건강한입소자의 비율이 70%이상인 쉼터

<표 7> 지역별 자활대상자가 현원대비 60%, 70% 이상 분포한 쉼터수

(단위: 개소)

	20인이하	21인-30인	31인-50인	51인-100인	101인-500인	지역별합계
서울	8	3	2		2	15
	6	2	2		2	12
부산	1			1	1	3
	1			1	1	3
대전	2					2
	1					1
경기	3		1	1	1	6
	2			1	1	4
강원	1	1				2
	1	1				2
전북	1					1
규모별합계	16	4	3	2	4	29
	11	3	2	2	4	22

: 현원대비 신체장애, 정신질환, 알콜중독, 정신지체, 만성질환자의 비율이 60%이상인 쉼터

: 현원대비 신체장애, 정신질환, 알콜중독, 정신지체, 만성질환자의 비율이 70%이상인 쉼터

4) 노숙자·부랑인복지시설의 인력 및 예산운영방안

본 고에서는 제도화와 관련된 시설운영으로 인력과 예산부분에 관하여『2003년 노숙자·부랑인 지원체계개선방안』연구의 실태자료분석을 토대로 운영방안을 제시해보기로 한다.

(1) 인력현황

□  부랑인복지시설

부랑인 복지시설의 법정 종자사 배치기준은 10인 미만, 30인 미만 10인 이상, 30인 이상의 세 가지 유형으로 구분되어 있다. 그런데 실제 정부에서 지원하는 기준은 법정 종사자 배치기준과는 다르다. 부랑인 복지시설 법정 종사자 배치기준과 2003년도 종사자 예산 지원기준을 비교한 결과, 법정 기준과 비교해 2003년도 종사자 지원기준은 30인 시설을 기준으로 볼 때 수준이 낮다. 법정배치기준과 예산지원 기준과 차이가 나는 직종은 조리원, 설비기사, 자활지도교사에 대한 지원에 있다. 예산지원 기준에는 이러한 직종에 대한 지원이 전혀 없다. 아울러 법정 배치기준은 애매한 부분이 있는데, 직종별로 인원을 정확히 명시하지 않고 □1명 이상□이라고 되어 있어 적용할 때 어려움이 있다. 특이하게도 생활복지사는 예산지원기준은 법정기준인 거주자 50인당 1인보다 개선된 거주자 40인당 1인을 지원하고 있다. 법정기준과 예산지원 기준이 같은 직종은 원장, 사무국장, 사무원, 경비원, 영양사를 시설당 1인씩 둔다는 점이다. 생활지도원은 거주자 50인당 1인, 영양사는 시설당 1인(거주자 50인 이하 제외), 촉탁의사는 현재 필요로 하는 시설만 배치(근무시간: 월4회 1일 8시간 근무, 월지급액: 1,535천원) 하도록 되어 있다.

다음의 <표 8>은 2003년도 예산지원기준을 바탕으로 부랑인복지시설의 규모별로 필요한 종사자 수를 제시한 것이다.

부랑인복지시설의 실제 종사자수를 규모별로 살펴본 결과, 전체적으로 종사자는 소규모(200인 이하)와 대규모 시설(501인 이상)에서는 정부의 지원기준보다 많았고, 201인에서 500인 규모의 시설에서는 정부 지원기준보다 적은 것으로 파악되었다. 직종별로 보면 시설장의 경우는 대체적으로 1명을 유지하고 있었고,  총무의 경우도 비슷한 상황으로 시설장과 총무는 지원기준대로 고용하고 있었다. 상담부장도 501인 이상 시설은 2인을 지원하고 나머지 규모의 시설에서는 1인을 지원하고 있는데, 이와 비슷한 인원을 보이고 있었다.

가장 차이가 나는 직종은 생활지도원과 경비원으로 예산지원 기준에는 있었으나, 실제 시설에서는 생활지도원을 고용하고 있지 않았다. 이 인력은 기타의 인력에 포함된 것으로 보인다. 그 다음으로 예산지원기준과 실제와 차이가 나는 것은 사회복지사의 규모에 있었다. 소규모 시설에서 지원기준보다 더 많은 사회복지사를 고용하고 있었고, 501인 이상 시설에서는 지원기준은 25명인데 실제 고용인력은 21.25명으로 차이가 많이 나타났다.  촉탁의사의 경우는 이를 필요한 시설만 배치하도록 되어 있는데, 소규모의 시설에서는 소수의 시설만이 촉탁의사를 고용하고 있는 것으로 나타났고 501명 이상의 시설에서는 2.25명을 고용하고 있었다. 간호사 및 간호조무사는 거의 지원인력과 비슷한 수를 고용하고 있어서 지원인력의 규모와 비슷했다. 영양사의 경우도 마찬가지로 1인의 지원인력에 준하는 인력을 고용하고 있었고, 사무원은 시설 규모와 무관하게 1인을 지원하고 있었는데, 중소규모 및 대규모의 시설에서는 1인보다 더 많은 인원을 고용하고 있어 사무원 지원인력이 다소 부족함을 알 수 있다. 특이한 점은 기타의 인력이 모든 시설에서 상당히 많다는 점이다. 시설의 특성에 따라서 필요한 인력을 상당수 충당하고 있음을 알 수 있었다.

〈표 8〉 부랑인복지시설 규모별 실제 종사자수 평균

(단위: 명)

구분		100인 이하 (8개소)	101-200인 (14개소)	201-300인 (8개소)	301-500인 (4개소)	501인 이상 (4개소)	총계 (38개소)
시설장	상근	1	.93	1	1	1	.97
	비상근	0	.07	0	0	0	.03
	소계	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1 (1)
총무	상근	1	1	.88	1	1	.97
	비상근	0	0	.13	0	0	.03
	소계	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1 (1)	1
상담 부장	상근	1	.79	.75	1	1.75	.95
	비상근	0	0.7	.13	.0	.0	.05
	소계	1 (1)	.86 (1)	.88 (1)	1 (1)	1.75 (1)	1
생활 복지사	상근	1.75	3.14	5.38	7	21.25	5.63
	비상근	.0	.0	1.0	0	0	.21
	소계	1.75 (1)	3.14 (3)	6.38 (6)	7 (8)	21.25 (25)	5.84
의사 (촉탁)	상근	0	.21	.13	0	1.5	.26
	비상근	.13	.07	.25	1.0	.75	.29
	소계	.13 (1)	.29 (1)	.38 (1)	1.0 (1)	2.25 (1)	.55
간호사	상근	.63	.71	.25	1.5	4.5	1.08
	비상근	0	0	0	0	0	0
	소계	.63 (1)	.71 (1)	.25 (1)	1.5 (1)	4.5 (4)	1.08
간호 조무사	상근	.38	.36	.75	1.5	1.5	.68
	비상근	0	.07	.13	0	0	.05
	소계	.38 (0)	.43 (0)	.88 (1)	1.5 (1)	1.5 (1)	.74
영양사	상근	.63	.86	.88	.75	1.0	.82
	비상근	.0	.07	.13	0	0	.05
	소계	.63 (1)	.93 (1)	1.0 (1)	.75 (1)	1.0 (1)	.87
사무원	상근	1	1.07	1.5	1	2	1.24
	비상근	.0	.07	.13	0	0	.05
	소계	1 (1)	1.14 (1)	1.63 (1)	1 (1)	2 (1)	1.29
기타	상근	3.13	4.29	5.13	7.75	28.25	7.11
	비상근	.25	.29	.13	0	0	.18
	소계	3.38 (1)	4.57 (1)	5.25 (1)	7.75 (1)	28.25 (1)	7.29
실태 합계(A)		10.88	14.07	18.63	23.50	64.50	20.66
예산지원 인원(B)		10	14	20	25	58
차이(A-B)		0.88	0.07	-1.37	-2.50	6.50
법정기준 인원		13	17	21	27	52

주:『2003년 노숙자·부랑인 지원체계개선방안』연구의 실태자료분석, 괄호안은 예산지원 인원임.

정부에서는 부랑인복지시설 종사자의 근무여건을 개선하고 이들의 사기를 진작시킴으로써 입소자에 대한 보호수준의 질적 향상 도모하기 위해 종사자 2교대 근무를 도입하였다. 2003년도 부랑인복지시설 운영비 예산으로 종사자 2교대 근무제 실시를  위한 소요예산(국고 2,137백만원, 224명)을 확보하였다. 2교대 근무제 대상 직종은 생활복지사(448명), 간호사(96명), 생활지도원(280명) 등이다. 인원규모별로 보면 중규모 시설의 경우가 예산지원인원보다 더 적은 인력을 고용하고 있어, 인력면에서 가장 효율적인 것으로 보인다. 상근직과 비상근직을 비교했을 때 부랑인시설의 경우 대부분은 상근직으로 나타났다.

□ 노숙자 쉼터

실제 노숙자쉼터의 유형별로 종사자 수를 상근직과 비상근직으로 나누어서 파악하였다. 그 결과 전체적으로 적게는 1.2명에서 많게는 8명까지 부족한 것으로 나타났다. 특히 쉼터의 규모가 클수록 종사자 수가 법정 배치기준보다 적은 것으로 나타났다.  A형의 경우 실제 고용인력이 정부배치기준보다 1.2명 더 많았다. B형은 2명, C형 1.46명, D형 2.5명, E형 8명이 더 많았다. 유형별로 보면, 쉼터에서 시설장은 배치된 곳이 없는데, 모든 유형의 시설에서 시설장을 두고 있는 것으로 나타났다. 상근직과 비상근직을 반반씩 두고 있는 것으로 파악되었다. 생활지도원의 경우 101-500인 E형의 경우 법정배치기준은 2명인데, 실제 고용인력은 5.63명으로 나타났다. 상근직 4.37명 비상근직 1.25명을 고용하고 있었다. 취사원의 경우 D형과 E형의 경우에 있어서 법정배치기준은 각 1명이었는데, 실제인력은 1.75명, 2.25명으로 더 많은 것으로 나타났다. 상담원도 모든 유형에서 법정인원보다 더 적은 인력을 고용하고 있었다. 그리고 기타의 인원을 통해서 부족한 인원을 보충하고 있는 것으로 파악되었다. A형 0.25명, B형 1.17명, C형 0.47명, D형 1.25명, E형 2.63명 등의 기타의 인력을 추가적으로 고용하고 있었다. 쉼터에서도 소규모인 경우 정부지원기준은 2명인데 비해 실제고용인원은 3.20명으로 1.20명을 더 고용하고 있었고, C형의 경우가 정부지원기준은 3명인데 반해 실제 고용인력은 4.46명으로 1.46명을 더 고용하고 있어 가장 둘 간의 차이가 적은 것으로 나타났다. 즉 쉼터의 경우도 중소규모로 운영할 경우 인력 면에서 가장 효율성이 높은 것으로 보인다(<표 9>참조).

〈표 9〉 쉼터규모별 종사자수 평균

(단위: 개소, 명)

구분		A형	B형	C형	D형	E형	총계 (105)
		20인 이하 (51)	21-29인 (6)	30-50인 (32)	51-100인 (8)	101-500인 이상(8)
시설장	상근	.41	.33	.41	.63	.50	.43
	비상근	.45	.50	.50	.38	.38	.46
	소계	.86	.83	.91	1.0	.88	.89
	법정기준	0	0	0	0	0
생활 지도원	상근	.75	.67	.94	1.63	4.37	1.14
	비상근	.14	.17	.19	.13	1.25	.24
	소계	.88	.73	1.13	1.75	5.63	1.38
	법정기준	1	0	1	2	2
취사원	상근	.65	.83	.94	1.38	1.50	.87
	비상근	.24	.17	.16	.38	.75	.23
	소계	.88	1.0	1.09	1.75	2.25	1.12
	법정기준	1	1	1	1	1
상담원	상근	.27	.17	.75	.63	1.13	.50
	비상근	.04	0	.13	.13	.50	.10
	소계	.31	.17	.88	.75	1.63	.61
	법정기준	0	1	1	1	2
기타	상근	.22	.83	.25	1.0	1.0	.38
	비상근	.04	.33	.22	.25	1.63	.25
	소계	.25	1.17	.47	1.25	2.63	.63
	법정기준	0	0	0	0	0
총계 (A)		3.20	4.0	4.46	6.50	13.0	4.62
정부지원기준(B)		2	2	3	4	5
차이(A-B)		1.20	2.0	1.46	2.50	8.0

주:『2003년 노숙자·부랑인 지원체계개선방안』연구의 실태자료분석

(2) 운영비현황

□ 부랑인복지시설

부랑인복지시설에 지원되는 비용은 시설운영비와 기능보강비로 구성된다.  2002년 부랑인복지시설 지원예산은 14,456백만원(36개소, 12,711명 기준)이고 2003년도 예산은 2002년도에 비해 2.3% 증가한 14,794백만원(37개소, 10,500명 기준)이다.

부랑인복지시설의 관리운영비 지원은 시설규모에 따라 차등 지원하고 있다. 규모의 경제를 고려하여 소규모시설의 관리운영비를 상향 조정하였다. 거주자 1인당 월 지원액(국비+지방비)은 2003년 현재 전년대비 5% 인상하였다. 일인당 관리운영비로 100인 이하 시설 월 50,020월(600,240원/년, 120%차등), 251∼300인 시설 월 41,690원(500,280원/년, 100%기준), 1,500인 이상 시설 월 33,750원(405,000원/년)을 보조해 주고 있다. 생계비는 2003년도 현재 기준 1일 3,070원/1인이 지원된다.

부랑인복지시설에는 프로그램비도 지원되는데, 이는 주로 시설입소 부랑인에게 자립지원 및 자활교육, 재활치료를 각 시설 특성에 맞도록 탄력적으로 운영함으로써 비용의 규모는 입소인원 300인 이하 시설 10,000천원, 입소인원 301인∼1,000인 시설 15,000천원, 입소인원 1,001인 이상 시설 20,000천원 등이다. 프로그램비는 자립지원비, 자활교육비, 재활치료비로 구성된다.

본 연구의 실태자료의 부랑인시설 세입과 세출을 살펴보았다(<표 10>, <표 11>참조). 우선 시설의 세입을 보면 시설 규모에 비례해서 세입이 증가하고 있었다. 총세입은 100인 이하 423,883천원, 101-200인 579,937천원, 201-300인 1,011,000천원, 301-500인 1,618,000천원, 501인 이상 5,221,000천원이었다. 국비와 시도보조금은 시설의 규모가 클수록 많았고, 시군구 보조금은 대규모 시설에서는 지원이 없었다. 후원금은 시설의 규모와는 무관하게 301-500인 시설에서 가장 많았다. 법인전입금도 시설의 규모와 비례하고 있었고(소형시설 제외), 기타 잡수입도 시설의 규모와 비례해서 증가하였다. 시설 입소자 1인당 총세입은 100인 이하 시설이 가장 많은 6,718천원이었고, 그 다음은 101-300인 시설로 4,664천원이었다. 1인당 세입이 가장 적은 시설은 201-300인 시설로 3,925천원이었다. 시설 유형간 1인당 총세입의 차이는 통계적으로 유의하였다. 국비의 경우 1인당 세입은 100인 이하 시설이 가장 많은 3,795천원이었고, 그 다음은 101-200인 시설로 3,011천원이었다. 국비가 가장 적은 시설은 201-300인의 중소규모이 시설이었다.

<표 10> 부랑인시설 규모별 1인당 평균 세입

(단위: 개소, 천원)

구분	100인이하 (14)	101-200인 (9)	201-300인 (5)	301-500인 (5)	501인이상 (4)	전체	F 값
계	6,718	4,664	3,925	4,576	4,469	5,308	2.670*
국비	3,795	3,011	2,417	2,535	2,459	3,104	3.085*
시도 보조금	1,592	1,203	957	730	1,525	1,288	0.748
시군구 보조금	308	171	264	183	0	219	0.604
후원금	312	170	78	534	63	249	1.475
법인전입금	631	37	78	220	270	318	1.974
기타	79	71	132	374	152	132	1.663

주:『2003년 노숙자·부랑인 지원체계개선방안』연구의 실태자료분석

세출의 경우도 세입과 마찬가지로 총세출은 대규모 시설이 가장 많은 5,195,000천원이었고, 소형시설은 가장 적은 413,438천원이었다. 세출에서 비중을 가장 많이 차지하는 것은 전체적으로는 인건비, 생계비, 관리운영비, 시설개보수비의 순이었으나, 시설 유형별로는 차이를 보인다.

1인당 세출을 보면, 시설의 규모에 비례하여 U자를 그리고 있었다. 즉 시설의 규모가 적거나 큰 경우 단가가 컸고, 시설의 규모가 중소규모인 경우 단가가 가장 낮았다. 시설규모별로 보면 1인당 세출은 100인 이하가 가장 많은 6,525천원이었고, 그 다음은 101-200인 시설로 4,647천원이었다. 201-300인 시설은 1인당 단가가 가장 낮은 3,899천원으로 파악되었다. 그러다가 시설의 규모가 커짐에 따라서 1인당 단가도 증가하여 301-500인 4,230천원, 501인 이상 시설 4,435천원으로 증가하고 있었다.

<표 11> 부랑인시설 규모별 1인당 평균 세출

(단위: 개소, 천원)

구분	100인이하 (14)	101-200인 (9)	201-300인 (5)	301-500인 (5)	501인이상 (4)	전체	F 값
계	6,525	4,647	3,899	4,230	4,435	5,177	2.874*
인건비	3,215	2,052	1,429	1,244	1,233	2,210	7.755***
시설개선비	897	720	566	469	625	722	0.185
생계비	1,222	1,179	1,355	1,366	1,379	1,266	0.838
관리운영비	826	571	466	730	961	717	2.336
프로그램비	227	93	32	51	75	128	1.358
기타	139	32	51	370	163	135	2.480

주:『2003년 노숙자·부랑인 지원체계개선방안』연구의 실태자료분석

□ 노숙자 쉼터

쉼터사업비는 무료급식비, 의료구호비,  자활사업비, 관리운영비, 인건비로 구분된다. 예산부담비율은 국고 70%, 지방비 30%로 한다. 지방자치단체별로 자체예산을 추가 확보하여 지원할 수 있다. 관리운영비 지원기준은 규모별로 차등지원하고 있다. 지원단가는 입소자(현원) 1인당 월21,000(501인이상, 70%)∼월30,000원(20인이하,100%)으로 책정하고 있다. 정부에서는 인건비, 관리운영비, 의료비, 자활사업비를 지원하고 2003년도에는 120억원이 책정되었다.

본 연구자료의 쉼터의 세입과 세출을 쉼터의 규모별로 살펴보았다(<표 12>, <표 13>참조). 총세입을 보면 규모가 가장 큰 E형의 시설이 가장 많은 시설당 792,868천원으로 나타났고, 그 다음은 D형시설로 164,995천원, B형 100,788천원, C형 98,055천원, A형 64,262천원의 순으로 나타났다. 특이하게도 C형보다 B형의 세입이 약간 더 많았다. 그 이유는 C형의 경우 시군구 보조금이 전혀 없는 것으로 나타났기 때문이다. 후원금의 경우는 B형이 가장 많은 19,270천원이고, 그 다음은 D형으로 14,196천원으로 조사되었다. 법인전입금은 E형이 가장 많은 69,168천원이었고, D형 16,951천원, B형 5,017천원, C형 3,881천원, A형 980천원이었다. 기타의 세입의 규모는 E형은 19,018천원, D형 8,092천원, B형 6,229천원 등으로 파악되었다. 예외는 있지만 대부분의 시설 규모가 클수록 세입의 규모가 큰 것으로 파악되었다.

총세입을 1인당 단가로 환산한 결과 A형이 가장 많은 6,259천원, B형 3,949천원, E형 2,997천원, C형 2,605천원, D형 2,225천원으로 시설의 규모가 클수록 단가가 낮아지다가 시설의 규모가 대형이 되면서 단가가 증가하는 U자형을 나타내고 있다.

〈표 12〉 쉼터 규모별 1인당 평균 세입

(단위: 천원, 개소)

구분	A형	B형	C형	D형	E형	전체	F 값
	20인 이하 (56)	21-29인 (11)	30-50인 (16)	51-100인 (10)	100-500인 (4)
계	6,259	3,949	2,605	2,225	2,997	4,844	1.551
국비	2,155	1,121	1,772	846	3,795	1,762	1.153
시도 보조금	2,016	1,165	621	875	1,778	1,557	1.751
시군구 보조금	1,114	368	0	1	701	709	0.268
후원금	736	765	111	182	6	547	0.301
법인전입금	73	216	98	229	38	109	1.702
기타	232	98	4	99	94	176	0.142

세출을 쉼터의 유형별로 살펴보았더니, 시설의 규모가 클수록 세출이 더 많은 것으로 나타났다. 세출은 E형이 가장 많은 783,982천원, D형 171,362천원, B형 97,678천원 등의 순이었고, 세출이 가장 적은 것은 A형인 54,604천원으로 나타났다. 여기서도 B형의 세출이 규모가 더 큰 C형보다 더 많았다. 세출 중 비중이 가장 많은 것은 인건비이었고, 그 다음은 급식비, 관리운영비, 프로그램비, 기타, 의료구호비 등의 순이었다.

1인당 세출단가는 A형이 가장 많은 5,358천원이었고, B형 3,808천원, E형 2,970천원 등으로 시설이 클수록 세출단가가 적은 것으로 나타났다. 단 E형은 C형과 D형보다 세출단가가 더 높은 것으로 파악되었다.

〈표 13〉 쉼터 규모별 1인당 평균 세출

(단위: 천원, 개소)

구분	A형	B형	C형	D형	E형	전체	F 값
	20인 이하 (56)	21-29인 (11)	30-50인 (16)	51-100인 (10)	100-500인 (4)
계	5,358	3,808	2,387	2,301	2,970	4,279	1.431
인건비	2,540	1,426	1,153	798	1,212	1,944	7.364***
급식비	1,000	755	682	695	1,015	889	1.306
의료구호비	141	102	35	29	0	102	0.424
관리운영비	904	805	364	542	626	754	1.068
프로그램비	407	255	133	153	95	306	0.223
기타	470	265	310	82	22	362	0.263

3) 현행 인력 및 운영비 상의 시사점

다음의 <표 14>는 부랑인시설의 규모별 인력 및 지원인력을 비교한 것이다. 시설의 규모에 따라서 인력의 지원규모와 실태에 있어서 차이가 나고 있음을 알 수 있다. 소규모와 대규모의 시설에서는 실제고용인력이 지원인력보다 더 많았다. 특이하게도 201인과 500인 사이 규모의 시설에서는 예산 지원기준보다 실제 고용 인력이 더 적은 것으로 나타났다. 이러한 현상은 두 가지로 해석할 수 있을 것이다. 하나는 정부의 지원기준이 충분하여 이 기준보다 실제로는 더 적은 인력을 고용하고 있다는 것이고, 다른 하나는 시설에서 충분한 인건비가 지원되지 않아서 소수의 인원만을 고용하는 것이라고도 할 수 있다. 그러나 후자는 다른 시설도 같은 상황이라고 판단되기 때문에, 모든 시설에 공통된 문제라고 하겠다.

〈표 14〉 부랑인시설 규모별 인력 및 지원인력 비교

(단위: 명)

구분	100인 이하 (8개소)	101-200인 (14개소)	201-300인 (8개소)	301-500인 (4개소)	501인 이상 (4개소)	총계 (38개소)
실태 합계(A)	10.88	14.07	18.63	23.50	64.50	20.66
예산지원 인원(B)	10	14	20	25	58
차이(A-B)	0.88	0.07	-1.37	-2.50	6.50

1인당 세출 세입이 단가를 살펴본 결과 단가가 가장 낮은 시설은 201-300인사이의 시설로 나타났다.  그 다음은 201-500인시설(세출의 경우), 501인 이상의 시설 등의 순이었다. 100인 이하의 소형시설은 1인당 세입 세출 단가가 가장 많은 각 6,718천원, 6,525천원으로 파악되었다. 1인당 세입 및 세출 단가가 가장 적은 것은 201-300인 규모의 중규모 시설임을 알 수 있다. 인력과 운영비를 종합해 보았을 때, 시설이 가장 효율적으로 운영되는 시설은 중규모의 시설인 것으로 나타났다. 다만 인력면에서 법적인 기준에 준하는 종사자를 배치하여 종사자를 위한 삶의 질이 낮아지지 않도록 해야 한다.

첫째, 노숙자 쉼터의 경우 인력과 운영비 측면에서 몇 가지 문제점을 발견할 수 있었다. 인력면에서는 첫째, 쉼터의 법정 종사자 배치기준이 너무 낮음을 알 수 있었다. 모든 시설에서 법정 종사자 배치기준보다 실제 고용하고 있는 인력이 더 많았다. 쉼터의 인원부족은 기타 인력의 수에서도 볼 수 있는데 거의 모든 유형의 쉼터에서 기타의 인력을 고용하고 있었다. 특히 B형, D형, E형에서 기타 인력을 고용함으로써 부족한 종사자 인력을 보충하고 있었다. B형의 경우는 법정 생활지도원을 고용하지 못하게 되어 있는 시설로 이를 보충하기 위해 기타의 인력을 1.17명 정도 고용하고 있는 것이라는 추정을 할 수 있다. 대형시설의 경우는 쉼터 생활인수에 비해서 종사자 수가 부족하여 이를 보충하기 위해 추가인력을 고용하고 있을 것이라고 볼 수 있다. 특히 쉼터에서는 행정인력의 부족을 호소하고 있었는데, 이러한 유형의 인력을 보충하기 위한 수단이라고 볼 수 있다.

둘째, 법정 종사자 유형이 제한적이라는 점이다. 시설장은 지원이 되지 않고 있는데, 거의 모든 유형의 시설에서 시설장을 두고 있는 상황이다. 즉 시설장이 필요한 상황임을 알 수 있다. 생활지도원의 경우는 앞에서도 지적하였듯이 모든 유형의 시설에서 필요한데 B형의 경우는 제외되어 있어서 문제의 소지가 있다. 전반적으로 쉼터의 인력은 부족한 상황이고, 대형시설의 경우가 소형시설보다 상대적으로 더 많은 인력을 필요로 하고 있는데 비해 실제 지원 인력은 적어 인력면에서 어려움을 겪고 있다고 할 수 있다.

셋째, 운영비 면에서는 세입과 세출을 비교해 본 결과 거의 모든 시설 유형에서 세입이 세출보다 더 많았다. 그러나 D형의 시설에서는 세출이 세입보다 약 6백만원 정도 많아 운영비가 부족함을 알 수 있었다. 따라서 D형 시설에 대한 지원금액상의 검토가 필요하다. 특이하게도 C형보다 쉼터 인원수가 적은 B형의 경우 세입이 더 많았는데, 그 이유는 시군구 보조금과 후원금이 더 많았기 때문으로 조사되었다. B형의 경우는 후원금이 다른 유형의 시설보다 가장 많았다. 그러나 이것만으로 쉼터의 규모별 세입의 적정성을 파악하는 것은 무리이다. 쉼터 생활인이 필요로 하는 최저생계비를 계측한 후 쉼터운영비의 적정성을 파악해야 한다. 또한 쉼터의 세입과 세출이 가장 적은 시설은 C형과 D형으로 파악되었다. 이 두 유형의 시설이 세입과 세출 단가가 가장 낮았다. 그런데 D형의 경우 세출이 세입보다 많아 현재의 세입 규모가 적정하지 않은 수준임을 알 수 있다. 따라서 향후 바람직한 쉼터의 규모는 소형과 대형이 아닌 세입과 세출의 균형이 맞는 30인에서 50인 사이로써 중규모로 운영하는 것이 가장 경제적으로 효율적임을 알 수 있다.

4)  개선방안

각 시설의 인력규모와 적정한 운영비는 다음과 같이 추정하였다. 우선 기존의 인력과 세입 및 세출현황을 중심으로 효율적이며 적정한 종사자 수와 규모의 경제가 가능한 시설 규모를 선정하였다. 그 결과 가장 적절한 시설의 규모는 앞에서 살펴본 바와 같이 재활시설 201∼300인 규모, 자활시설 30∼50인 규모로 추정되었다.

각 시설에 필요한 종사자 유형을 선정하기 위해서 법적 종사자 배치기준, 실태조사 결과, 기타 유사한 형태의 시설의 종사자 배치기준 등을 참조하였다. 재활시설의 경우 실태조사 결과, 법적 종사자 배치기준과 아울러 가장 유사한 시설인 정신요양시설의 종사자 배치기준을 종합하여 적정 인력의 유형과 종사자수를 <표 15>와 같이 제시하였다.

〈표 15〉 재활시설 적정 종사자 유형 및 종사자수

(단위: 천원)

부랑인시설(201-300인) 법적 배치기준		정신요양시설(250인) 법적 배치기준			재활시설 모델 (201-300인)
인력구분	인력수/ 실태조사결과	법정 인력지원기준		필요인력	인력	필요인력
시설장	1인/1인	시설장	1인	1인	시설장	1인
총무	1인/1인	총무	1인	1인	총무	1인
상담부장	1인/1인	-	-	-	상담부장	1인
생활복지사	5인/6인	정신보건전문요원	1인	1인	생활복지사	6인
의사(촉탁)	1인/1인	정신과 전문의	1인	1인	의사	1인
간호사/조무사	1인/1인	간호사	거주자 40인당 1인	6인	간호사	6인
생활지도원	5인/5인	생활지도원	거주자 25인당 1인	10인	생활지도원	5인
영양사	1인/1인	영양사	1인	1인	영양사	1인
조리원	1인/-	조리원	2인	2인	조리원	1인
사무원	1인/1인	사무원	1인	1인	사무원	2인
경비원	1인/-	경비원	2인 이상	1인	경비원	2인
설비기사	1인/-	세탁원	1인	1인	설비기사	1인
자활지도교사	1인/-	-	-	-	세탁원	1인
총인원	21인/18인	총인원	-	24인	총인원	28인

〈표 16〉 자활시설 적정 종사자 유형 및 종사자수

(단위: 천원)

쉼터지원 인력(30-50인)			실태조사 인력		자활시설(30-50인) 모델
인력구분	필요인력	실제 고용 인력			인력	필요인력
시설장	-	시설장		1인	시설장	1인
생활지도원	1인	생활지도원		1인	생활지도원	1인
취사원	1인	취사원		1인	취사원	1인
상담원	1인	상담원		1인	상담원	1인
기타	-	기타		1인	기타	1인
총인원	3인	총인원		5인	총인원	5인

다음의 <표 >는 각 시설의 적정모델에 맞는 시설 운영비를 계산한 것이다.

<표 17> 재활시설 운영비 산출 결과

산출항목			1인당 단가	기간 (월/년)	인원수 (인)	물가상승 지수	가중치	2003년 단가
직접비	생활비		1,355	1	250	-	-	338,750
	프로그램비		32	1	250	-	1.1	8,800
	소계		-	-	-	-	-	347,550
간접비	인건비	시설장	1,793	12	1	1.063	-	22,872
		총무	1,333	12	1	1.063	-	17,004
		상담부장	1,114	12	1	1.063	-	14,210
		생활복지사	1,114	12	6	1.063	-	85,261
		촉탁의사	1,535	12	1	-	-	18,420
		간호사/조무사	1,114	12	6	1.063	-	85,261
		생활지도원	1,114	12	5	1.063	-	71,051
		영양사	1,114	12	1	1.063	-	14,210
		조리원	898	12	1	1.063	-	11,455
		사무원	1,041	12	2	1.063	-	26,558
		경비원	980	12	2	1.063	-	25,002
		설비기사	898	12	1	1.063	-	11,455
		자활지도교사	1,114	12	1	1.063	-	14,210
		소계	-	-	-	-	-	416,968
	관리운영비		500,280	1	1	-	-	500,280
	시설개선/장비구입비		149,000	-	-	-	-	149,000
	기타		13,732	-	-	-	-	13,732
	인건비 및 운영비 소계		-	-	-	-	-	1,079,980
	업무추진비		28,551	-	-	-	-	28,551
	소계		-	-	-	-	-	1,108,531
연간표준운영비			-	-	-	-	-	1,456,081
1인당 보호비용			-	-	-	-	-	5,824

시설운영비를 산출하기 위해서 실태조사 결과 도출된 시설개선/장비구입비, 생계비, 관리운영비, 프로그램비, 기타 비용을 활용하였다. 실태조사 나타난 항목별 세출이 기존의 시설에서 필요로 하는 경비로 가정하였는데, 따라서 시설에서 필요함에도 불구하고 세입이 충분치 않아서 지출하지 못한 비용은 포함하기 어려운 한계를 지니고 있다. 인건비는 새롭게 제안한 인력기준을 중심으로 하였는데, 시설장은 15호봉, 총무 8호봉, 기타 직원 4호봉을 기준으로 적용하였다. 이를 2001년도 시설 인건비는 수당을 포함한 것으로 되어 있어 이에 2003년도 물가상승율인 1.063를 곱하여 계산하였다. 보다 구체적인 계산 항목과 내용은 다음의 표에 제시하였다.

재활시설의 운영비를 산출한 결과,  거주자 201∼300인(250인 기준) 시설의 1년간 운영비는 1,456,081천원이다. 이를 세부적으로 보면, 직접비는 347,550천원로, 생활비는 338,750천원, 프로그램비는 8,800천원이었다. 간접비 중 인건비는 416,968천원, 관리운영비는 500,280천원, 시설개선/장비구입비 149,000천원, 기타 13,732천원이었고, 업무추진비는 28,551천원으로 산출되어, 전체 간접비 합계는 1,108,531천원으로 나타났다. 그리고 이를 거주자 250인으로 나눈 거주자 1인당 연간 보호비용은 5,824천원으로 산출되었다.

자활시설의 운영비를 산출한 결과,  거주자 30∼50인(40인 기준) 시설의 1년간 운영비는 138,847천원이다. 이를 세부적으로 보면, 직접비는 34,532천원으로 급식비 27,280천원, 프로그램비 5,852천원, 의료구호비 1,400천원이었다. 간접비 중 인건비는 76,026천원, 관리운영비는 13,290천원, 기타 12,277천원이었고, 업무추진비는 2,722천원으로 산출되어, 전체 간접비 합계는 104,315천원으로 나타났다. 그리고 이를 거주자 40인으로 나눈 거주자 1인당 연간 보호비용은 3,471천원으로 산출되었다.

4) 지역자원과의 연계

<표 18> 시도별 무연고 정신질환자 입소자 수

(단위: 명, %)

시도	총계	인구 10만명당 무연고 정신질환자수	정신의료 기관1)		정신요양 시설		사회복귀 시설*		노숙자 쉼터		부랑인 시설
계	16,218	33.8	6,690	(41.3)	3,716	(22.9)	10	(0.1)	642	( 4.0)	5,160	(31.8)
서울	3,181	31.7	735	(23.1)	378	(11.9)	3	(0.1)	409	(12.9)	1,656	(52.1)
부산	1,995	54.1	1,434	(71.9)	252	(12.6)	1	(0.1)	65	( 3.3)	243	(12.2)
대구	1,228	48.2	204	(16.6)	119	( 9.7)	0	(0.0)	22	( 1.8)	883	(71.9)
인천	490	18.7	193	(39.4)	63	(12.9)	0	(0.0)	9	( 1.8)	225	(45.9)

시도	총계	인구 10만명당 무연고 정신질환자수	정신의료 기관1)		정신요양 시설		사회복귀 시설		노숙자 쉼터		부랑인 시설
광주	438	30.7	90	(20.5)	252	(57.5)	1	(0.2)	2	( 0.5)	93	(21.2)
대전	557	38.1	87	(15.6)	347	(62.3)	0	(0.0)	19	( 3.4)	104	(18.7)
울산	109	10.2	95	(87.2)	14	(12.8)	0	(0.0)	0	( 0.0)	0	( 0.0)
경기	1,963	19.9	763	(38.9)	689	(35.1)	3	(0.2)	73	( 3.7)	435	(22.2)
강원	280	18.4	65	(23.2)	0	( 0.0)	0	(0.0)	34	(12.1)	181	(64.6)
충북	1,019	67.0	125	(12.3)	700	(68.7)	0	(0.0)	1	( 0.1)	193	(18.9)
충남	1,154	60.5	801	(69.4)	289	(25.0)	2	(0.2)	2	( 0.2)	60	( 5.2)
전북	395	20.6	121	(30.6)	160	(40.5)	0	(0.0)	6	( 1.5)	108	(27.3)
전남	1,138	57.0	275	(24.2)	334	(29.3)	0	(0.0)	0	( 0.0)	529	(46.5)
경북	544	19.6	326	(59.9)	79	(14.5)	0	(0.0)	0	( 0.0)	139	(25.6)
경남	1,626	52.8	1,376	(84.6)	37	( 2.3)	0	(0.0)	0	( 0.0)	213	(13.1)
제주	101	18.9	0	( 0.0)	3	( 3.0)	0	(0.0)	0	( 0.0)	98	(97.0)

주: * 2002년 6월 30일 현재

<표 19> 자활사업 참여 관련기관 현황

(단위 : 명, 개소, %)

구분	자활의지가 있는 노숙자·부랑인	자활 후견기관*	사회 복지관**	고용안정 센터	지방 노동사무소
서울 지역	1616(11.9)	29(13.9)	88(26.4)	25(16.0)	7(15.2)
부산 지역	347(2.6)	18( 8.6)	44(13.2)	8(5.2)	3(6.5)
대구 지역	361(2.7)	8( 3.8)	28( 8.4)	6(3.8)	2(4.3)
인천 지역	192(1.4)	11( 5.3)	12( 3.6)	5(3.2)	2(4.3)
광주 지역	135(1.0)	8( 3.8)	17( 5.1)	3(1.9)	1(2.1)
대전 지역	112(0.8)	4( 1.9)	18( 8.6)	4(2.6)	1(2.1)
울산 지역	-	4( 1.9)	3( 0.9)	2(1.3)	-
경기 지역	288(2.1)	30(14.4)	38(11.4)	23(14.7)	6(13.0)
강원 지역	145(1.1)	10( 4.8)	11( 3.3)	9(5.8)	5(10.8)
충북 지역	350(2.6)	10( 4.8)	10( 3.0)	10(6.4)	3(6.5)
충남 지역	98(0.7)	12( 5.7)	12( 3.6)	11(7.1)	1(2.1)
전북 지역	66(0.5)	18( 8.6)	14( 4.2)	11(7.1)	-
전남 지역	167(1.2)	14( 6.7)	13( 3.9)	10(6.4)	4(8.6)
경북 지역	132(1.0)	13( 6.2)	14( 4.2)	13(8.3)	4(8.6)
경남 지역	51(0.4)	18( 8.6)	14( 4.2)	14(9.0)	6(13.0)
제주 지역	26(0.2)	2( 0.9)	3( 0.9)	2(1.3)	1(2.1)
합 계	4,086(30.2)	209(100)	333(100)	156(100)	46(100.0)

자료 :  * 2003년 8월 현재 자활후견기관협회 자료,  ** 보건복지부(2002), 오영훈 외.

별첨.

부랑인복지시설·노숙자쉼터의 일반현황 및 운영현황, 입소자현황 분석

2003년도 한국보건사회연구원에서 실시한 전국단위의 부랑인복지시설 및 노숙자쉼터의 실태조사자료를 분석한 것임. 전국단위의 노숙자쉼터 105개(전체 노숙자쉼터의 약 87%), 부랑인복지시설 38개(전수조사)의 시설현황 및 시설에 입소한 입소자의  현황을 분석함.

□ 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 일반현황

<표 1> 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 지역별 분포

(단위: 개소, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
서울특별시	4	10.5	60	57.1
부산광역시	3	7.9	10	9.5
대구광역시	1	2.6	5	4.8
인천광역시	1	2.6	2	1.9
광주광역시	1	2.6	1	1.0
대전광역시	1	2.6	5	4.8
울산광역시	-	-	-	-
경 기 도	3	7.9	11	10.5
강 원 도	3	7.9	5	4.8
충 청 북 도	2	5.3	1	1.0
충 청 남 도	1	2.6	2	1.9
전 라 북 도	4	10.5	2	1.9
전 라 남 도	6	15.8	-	-
경 상 북 도	2	5.3	1	1.9
경 상 남 도	4	10.5	-	-
제 주 도	2	5.3	-	-
합 계	38	100.0	105	100.0

<표 2>  부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 운영주체별 분포

(단위: 개소, %)

	부랑인복지시설	노숙자쉼터	합계
사회복지법인	29(76.3)	41(39.0)	70(49.0)
종교법인	8(21.1)	32(30.5)	40(28.0)
학교법인	-	4(3.8)	4(2.8)
사단법인	-	7(6.7)	7(4.9)
개인소유	-	8(7.6)	8(5.6)
기 타	1(2.6)	13(12.4)	14(9.8)
합 계	38(100.0)	105(100.0)	143(100.0)

<표 3> 부랑인복지시설 및 노숙자쉼터 정원규모별 분포

(단위: 개소, %)

정원 규모	부랑인복지시설 전체 정원 : 11,361명		노숙자쉼터 전체 정원 : 4,368명
	개소 수	비율	개소 수	비율
10명 이하	0	-	8	7.6
11명 ~ 20명	0	-	43	41.0
21명 ~ 30명	1	2.6	22	21.0
31명 ~ 50명	1	2.6	16	15.2
51명 ~ 100명	6	15.8	8	7.6
101명 ~ 200명	14	36.8	6	5.7
201명 ~ 300명	8	21.1	1	1.0
301명 ~ 500명	4	10.5	1	1.0
501명 ~ 1000명	2	5.3	-	-
1001명 ~ 2000명	2	5.3	-	-
합계	38	100.0	105	100.0

<표 4> 지역별 부랑인복지시설 및 노숙자쉼터의 정원

	부랑인복지시설		노숙자쉼터		부랑인복지시설+노숙자쉼터
	정원	인구 10만명당 정원	정원	인구 10만명당 정원	정원	인구 10만명당 정원
서울	3,260	32.5	2,707	27.0	5,967	59.5
부산	470	12.8	550	14.9	1,020	27.7
대구	1,274	50.0	250	9.8	1,524	59.8
인천	500	19.1	80	3.1	580	22.2
광주	250	17.5	20	1.4	270	18.9
대전	231	15.8	93	6.4	324	22.2
울산	-	0.0	-	0.0	-	0.0
경기	1,197	12.2	450	4.6	1,647	16.7
강원	352	23.1	107	7.0	459	30.1
충북	1,020	67.1	15	1.0	1,035	68.1
충남	213	11.2	40	2.1	253	13.3
전북	575	30.1	50	2.6	625	32.7
전남	919	46.1	-	0.0	919	46.1
경북	420	15.1	6	0.2	426	15.4
경남	521	16.9	-	0.0	521	16.9
제주	159	29.7	-	0.0	159	29.7
합계	11,361	23.7	4,368	9.1	15,729	32.8

<표 5> 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 정원 및 현원

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설	노숙자쉼터
정원(A)	11,361	4,368
현원(B)	10,182	3,370
(A-B)	1,179	998
입소율(B/A*100)	89.62	77.15

□ 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 운영현황

<표 6> 시설규모

시설규모의 경우, 부랑인복지시설은 건평을 분석했으며, 각 실의 평균은  2개소 무응답처리함.

(단위: 평, 개)

	부랑인복지시설				노숙자 쉼터
	평수	평균평수	개수	평균개수	평수	평균평수	개수	평균개수
침실	17,038.5	473.3	1,257	34.9	5,368.3	51.1	654	6.2
욕실	2,854.4	79.3	186	5.2	645.4	6.3	188	1.8
식당	3,179.0	88.3	45	1.3	1,471.7	14.0	83	0.8
프로그램실	5,122.8	142.3	74	2.6	2,063.5	19.7	55	0.5
주방	1,846.2	51.3	47	1.3	601.4	5.7	88	0.8
상담실	637.5	17.7	52	1.4	325.0	3.1	60	0.6
사무실	1,633.0	45.4	98	2.7	798.4	7.6	88	0.8

<표 7> 일인당 시설면적

(단위, 평)

	부랑인복지시설			노숙자 쉼터
	평수	정원당1인당평수	현원1인당평수	평수	정원1인당당평수	현원1인당평수
침실	17,038.5	1.50	1.67	5,368.3	1.23	1.59
욕실	2,854.4	0.25	0.28	645.4	0.15	0.19
식당	3,179.0	0.28	0.31	1,470.1	0.34	0.44
프로그램실	5,122.8	0.45	0.50	2,063.5	0.47	0.61
주방	1,846.2	0.16	0.18	601.4	0.14	0.18
상담실	637.5	0.06	0.06	325.0	0.07	0.10
사무실	1,633.0	0.14	0.16	798.4	0.18	0.24
총계	32,311.33	2.84	3.17	11,272.6	2.58	3.34

<표 8> 부랑인복지시설 규모별 현원 1인당 시설면적

(단위, 평)

	100인이하	101인 ∼150인	151인 ∼200인	201인 ∼250인	251인 ∼300인	301인 ∼500인	5011인 ∼1,000인	1,001인 ∼1,500인	1,501인 이상
침실	1.44	1.82	2.79	6.31	1.23	1.24	1.03	1.03	1.19
욕실	0.23	0.24	0.28	1.56	0.26	0.16	0.09	0.12	0.11
식당	0.34	0.55	0.56	1.34	0.28	0.26	0.30	0.02	0.01
프로그램실	0.36	0.40	0.52	2.40	0.15	0.60	0.56	0.48	0.02
주방	0.21	0.39	0.19	0.79	0.21	0.06	0.03	0.06	0.07
상담실	0.10	0.05	0.05	0.30	0.04	0.07	0.02	0.01	0.05
사무실	0.27	0.27	0.35	0.40	0.29	0.12	0.05	0.13	0.02
총계	2.96	3.72	4.74	13.10	2.47	2.51	2.08	1.80	1.47

<표 9> 노숙자쉼터 규모별 현원 1인당 시설면적

(단위, 평)

	20인이하	21인∼30인	31인∼50인	51인∼100인	101인∼500인	501인이상
침실	1.60	1.05	1.9	1.15	2.18	-
욕실	0.30	0.16	0.15	0.31	0.13	-
식당	0.75	.53	0.23	0.31	0.39	-
프로그램실	0.30	0.14	0.22	0.38	1.15	-
주방	0.33	.25	0.14	0.17	0.10	-
상담실	0.17	.12	0.04	0.11	0.07	-
사무실	0.41	0.13	0.16	0.17	0.25	-
총계	3.87	2.38	2.02	2.60	4.27	-

<표 10> 시설 종사자 현황

(단위: 명)

		부랑인복지시설		노숙자 쉼터
		인원	평균	인원	평균
기관장 (원장)	상근	37	0.97	35	0.33
	비상근	1	0.03	40	0.38
	자격증소지	24	0.63	20	0.19
사무국장	상근	37	0.97	-	-
	비상근	1	0.03	-	-
	사회복지사	22	0.58	-	-
상담부장	상근	36	0.95	-	-
	비상근	2	0.05	-	-
	사회복지사	37	0.97	-	-
생활복지사 (생활지도원)	상근	214	5.63	97	0.92
	비상근	8	0.21	19	0.18
	사회복지사	156	4.11	19	0.18
취사원	상근	-	-	74	0.70
	비상근	-	-	19	0.18
	사회복지사	-	-	2	0.02
상담원	상근	-	-	43	0.41
	비상근	-	-	7	0.07
	사회복지사	-	-	24	0.23

		부랑인복지시설		노숙자 쉼터
		인원	평균	인원	평균
간호사	상근	41	1.08	-	-
	비상근	0	0.00	-	-
	사회복지사	1	0.03	-	-
영양사	상근	31	0.82	-	-
	비상근	2	0.05	-	-
	사회복지사	1	0.03	-	-
사무원	상근	47	1.24	-	-
	비상근	2	0.05	-	-
	사회복지사	5	0.13	-	-
간호조무사	상근	26	0.68	-	-
	비상근	2	0.05	-	-
	사회복지사	5	0.13	-	-
의사	상근	10	0.26	-	-
	비상근	11	0.29	-	-
	사회복지사	0	0.00	-	-
기타	상근	270	7.11	33	0.31
	비상근	7	0.18	24	0.23
	사회복지사	9	0.24	9	0.09
총인원	상근	749	19.7	282	2.69
	비상근	36	0.95	109	1.04
	사회복지사	260	6.84	75	0.71

<표 11> 부랑인복지시설와 노숙자쉼터간의 연계정도

(단위: 개소, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
전혀 이루어지지 않음	14	36.8	18	17.1
별로 이루어지지 않음	11	28.9	24	22.9
그저 그렇다	2	5.3	29	27.6
이루어지고 있는 편임	6	15.8	24	22.9
매우 잘 이루어지고 있음	3	7.9	8	7.6
무응답	2	5.3	2	1.9
합계	38	100.0	105	100.0

주) 평균점수 : 2.66

<표 12> 인근 타기관과 연계정도

(단위: 개소, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
전혀 이루어지지 않음	-	-	5	4.8
별로 이루어지지 않음	9	23.7	16	15.2
그저 그렇다	4	10.5	24	22.9
이루어지고 있는 편임	17	44.7	48	45.7
매우 잘 이루어지고 있음	8	21.1	12	11.4
합계	38	100.0	105	100.0

주) 평균점수 : 3.49

<표 13> 부랑인복지시설: 다른 사회복지시설로의 전환 또는 분화 희망여부

(단위: 개소, %)

	빈도	비율
원한다	24	64.9
원하지 않는다	13	35.1
합계	37	100.0

주: 무응답 1개소

<표 14> 부랑인복지시설: 전환 또는 분화시 원하는 방식

(단위: 개소, %)

	빈도	비율
다른 종류의 단일 사회복지시설로 전환	6	25.0
여러 종류의 사회복지시설로 분화	17	70.8
기타	1	4.2
합계	24	100.0

<표 15> 노숙자쉼터: 특성화 혹은 전문화의 희망과 의지

(단위: 개소, %)

	빈도	비율
의지 있음	81	77.9
의지 없음	23	22.1
합계	104	100.0

주: 무응답 1개소

<표 16> 노숙자쉼터: 특성화 혹은 전문화시 원하는 방향

(단위: 개소, %)

	빈도	비율
자활쉼터(자립생활 지원중심)	58	67.4
재활쉼터(치료 및 재활프로그램 중심)	28	32.6
합계	86	100.0

□ 부랑인복지시설과 노숙자쉼터가 현재 입소인원 중에서 해당 시설에 있는 것이 적절치 않다고 판단하고 있는 인원은 부랑인복지시설의 경우 전체 입소인원의 14.25%, 노숙자쉼터의 경우 전체 입소인원의 17.56%인 것으로 나타났다. 특히, 시설의 전환을 추구하는 경우에 시설전환시 전원조치되어야 할 입소자의 수는 부랑인복지시설에서는 전체 입소인원의 23.90%, 노숙자쉼터는 전체 입소인원의 15.53%로 나타남.

□ 부랑인복지시설과 노숙자쉼터의 입소자현황

<표 17> 성별분포

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
남성	6,591	64.7	3,081	91.4
여성	3,591	35.3	289	8.6
합계	10,182	100.0	3,370	100.0

<표 18> 연령분포

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
10세미만	68	0.7	55	1.6
10세이상~20세미만	114	1.1	97	2.9
20세이상~30세미만	586	5.8	156	4.6
30세이상~40세미만	1,619	15.9	704	21.0
40세이상~50세미만	2,906	28.5	1,118	33.3
50세이상~60세미만	2,528	24.8	717	21.4
60세이상~65세미만	1,085	10.7	340	10.1
65세이상	1,276	12.5	171	5.9
합계	10,182	100.0	3,358	100.0

주: 무응답 노숙자 쉼터 12명

<표 19> 학력분포

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
무학	4,057	39.8	185	5.5
초등학교 졸업이하	2,560	25.1	772	22.9
중학교 졸업이하	1,618	15.9	933	27.7
고등학교졸업이하	1,519	14.9	1,135	33.7
대학교 졸업이하	220	2.2	222	6.6
대학원 졸업이상	12	0.1	9	0.3
합계	9,986	100.0	3,316	100.0

주: 무응답 부랑인복지시설  196명, 노숙자 쉼터 54명

<표 20> 입소기간

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
1개월미만	304	3.0	558	16.7
1개월이상~3개월미만	660	6.5	767	22.9
3개월이상~6개월미만	464	4.6	608	18.2
6개월이상~1년미만	824	8.1	548	16.4
1년이상~3년미만	1,578	15.5	675	20.2
3년이상~5년미만	1,297	12.8	170	5.1
5년이상~10년미만	1,986	19.6	12	0.4
10년이상	3,042	30.0	5	0.2
합계	10,155	100.0	3,343	100.0

주: 무응답 부랑인복지시설 27명, 노숙자쉼터 27명

<표 21> 입소경로

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
스스로 찾아와 입소함	123	3.3	1,495	30.0
공무원 혹은 경찰의 인도	1,188	31.9	294	5.9
타 사회복지 생활시설 전원	101	2.7	313	6.3
전문센터,상담소에 의뢰	1,036	27.8	2,355	47.2
기타 및 미확인	1,282	34.4	543	10.9
합계	3,730	100.0	4,990	100.0

<표 22> 퇴소경로

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
자진귀가	2,042	50.4	724	15.9
취업하여 퇴소	19	0.5	511	11.2
무단 퇴소	216	5.3	1,280	28.1
권고, 강제퇴소	9	0.2	624	13.7
타기관이나 시설로 전원	427	10.5	766	16.8
사망	139	3.4	31	0.7
기타 및 미확인	1,200	29.6	1,049	23.1
합계	4,052	100.0	4,550	100.0

<표 23> 주요 건강문제

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
건강함	660	6.5	1,848	55.0
신체장애	1,493	14.7	283	8.4
정신질환	4,297	42.2	204	6.1
알코올중독	863	8.5	440	13.1
정신지체	1,778	17.5	90	2.7
만성질환	1,091	10.7	497	14.8
합계	10,182	100.0	3,362	100.0

주: 무응답 노숙자쉼터 8명

<표 24> 현원 대비 건강관련 서비스가 필요한 입소자 비율

(단위: 전체입소인원대비비율, %)

	부랑인복지시설	노숙자쉼터
신체장애 재활서비스	12.59%	5.29%
정신질환 치료서비스	39.47%	4.01%
알코올문제 치료서비스	14.34%	11.73%
정신지체 재활서비스	16.87%	2.26%
만성질환 치료서비스	12.37%	12.82%
합계	95.63%	36.12%

주: 중복응답

<표 25> 일상생활 수행정도

(단위 : 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
일상생활이 거의 불가능하여, 지속적인 보호가 필요함	2,891	28.4	221	6.6
일상생활 중 간단한 활동이 가능하며, 간헐적인 보호가 필요함	2,579	25.3	324	9.6
독립적 일상생활 가능하지만, 사회활동과 직업활동은 어려움	2,384	23.4	753	22.4
독립적 일상생활 가능하고, 사회활동과 직업활동은 지지가 필요함	1,741	17.1	1,250	37.2
독립적 일상생활과 사회생활 및 직업활동이 가능함	587	5.8	813	24.2
합계	10,182	100.0	3,361	100.0

주: 무응답 노숙자쉼터 9명

<표 26> 입소자들의 사회적 관계망 수준

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
퇴소 후 도움 줄만한 사람 전혀 없음	8,649	84.9	2,089	62.2
퇴소 후 물질적·정신적 도움을 줄 사람들(친지,이웃,동료 등) 있음	717	7.0	428	12.7
퇴소 후 같이 거주는 불가능하나 물질적·정신적 도움을 줄 가족 있음	557	5.5	558	16.7
현재 가족과 만남지속, 퇴소 후 거주가족 있음	259	2.5	285	8.5
합계	10,182	100.0	3,360	100.0

주: 무응답 노숙자쉼터 10명

<표 27> 과거직업경험여부

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
과거직업 경험없다	6,383	62.7	735	22.4
과거직업 경험있다	3,799	37.3	2,539	77.6
합계	10,182	100.0	3,274	100.0

주: 무응답 노숙자쉼터 96명

<표 28> 근로의지보유정도

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
근로의지 없는 편이다	8,355	82.1	1,101	32.8
근로의지 있는 편이다	1,827	17.9	2,259	67.2
합계	10,182	100.0	3,360	100.0

주: 무응답 노숙자쉼터 10명

<표 29> 경제활동상태

(단위: 명, %)

		부랑인복지시설		노숙자쉼터
		빈도	비율	빈도	비율
미취업자		6,201	60.9	1,169	34.8
근로활동자	정규직	35	0.3	181	5.4
	임시직	212	2.1	194	5.8
	일용직	198	1.9	1,411	41.9
	자영업	1	0.01	53	1.6
	자활근로	39	0.4	226	6.7
	소계	485	4.7	2,065	61.4
시설프로그램참여자		3,496	34.3	130	3.9
합계		10,182	100,0	3,364	100,0

주: 무응답 노숙자쉼터 6명

<표 30> 근로활동자의 월평균근로소득

(단위: 명, %)

	부랑인복지시설		노숙자쉼터
	빈도	비율	빈도	비율
10만원미만	178	36.7	130	6.2
10만원이상∼30만원미만	176	36.3	291	13.9
30만원이상∼50만원미만	58	5.2	393	18.8
50만원이상∼70만원미만	37	7.6	656	31.4
70만원이상∼100만원미만	35	7.2	389	18.6
100만원이상∼150만원미만	1	0.2	186	8.9
150만원이상∼200만원미만	0	0	16	0.7
200만원이상	0	0	28	0.1
합계	485	100.0	2089	100.0