□노숙인복지 제도화의 방향과 원칙□ 토 론 문

서신일(보건복지부 복지지원과 과장)

정원오(성공회대학교 사회복지학과 교수)

임은경(부랑인복지시설연합회 사무국장)

김승무(대구인권실천시민행동 사무국장)

남철관(대한성공회 살림터 총무)

전국실직노숙자대책 종교시민단체협의회

노숙자등 취약계층 보호정책방향

보건복지부 복지지원과

과 장   서  신  일

Ⅰ. 주요 정책방향

		기 본 방 향
◐ 유사한 특성을 가진 취약계층에 대한 통합적인 보호체계 구축 ◐ 부랑인복지시설을 전문사회복지시설로 개편 ◐ 대상자 특성에 맞는 보호 프로그램 제공 ◐ 임시구호에서 제도적 보호로 전환하고, 민□관협력체제 구축

1. 취약계층에 대한 통합적 보호체계 구축

□ 무주거, 무의탁, 빈곤의 공통특성을 가진 노숙자, 부랑인을 통합체계 하에서 상담, 자활지원, 사회복귀 지원

					보호대상자
					□
					상담보호센터 (Drop-in-center)
□					□					□
전문쉼터		□			부랑인복지시설				□	전문사회복지시설 (노인, 장애인 등)
□					□
자활의집				□	사회복귀		□

□ 상담보호센터의 기능 강화

□ 1차적으로 상담을 통하여 대상자의 특성 및 필요한 서비스를 파악, 적합한 시설로 인계

□ 거리노숙자에 대한 생활편의, 건강진단, 응급숙소 제공 등의 현장 보호기능도 함께 수행

□ 쉼터는 단기보호 및 자활지원 중심으로 운영하고, 장애인, 노인, 정신질환자들은 사회복지시설에서 장기 보호

2. 부랑인복지시설의 개편 및 운영 내실화

□ 부랑인복지시설의 단계적 개편 추진

□ 우선적으로 2005년까지 300인이상 7개 대형시설을 전문사회복지시설로 전환하고

□ 나머지 시설은 정밀실태조사후 2006년 이후 단계적으로 추가 개편

□ 운영비 지원수준을 단계적으로 정신요양시설 수준으로 현실화하여 서비스 수준 향상

3. 대상자 특성에 맞는 보호 프로그램 제공

□ 쉼터노숙자의 조기 사회복귀 유도

□ 근로능력자에 대해서는 공동창업활동, 직업기술훈련, 취업알선 프로그램 제공

- 자활후견기관과 연계, 자활공동체사업 등 추진

□ 상습 음주자에 대한 알콜 및 심리재활 프로그램 제공

□ 사회복귀를 앞둔 노숙자의 주거지원을 위해 □자활의집□ 지속적 확충

□ 안정적인 주거공간을 마련할 때까지 일정기간 전세형태의 공동주택 제공

□ 거리노숙자에 대한 현장에서의 기초편의 제공

□ 시설생활이 어려운 노숙자에 대한 인명보호차원의 서비스 제공

□ 거리노숙자 상담보호센터 확충 운영

□ 무료진료소(3개소)에 공중보건의사를 배치하여 진료활동 지원

□ 쪽방생활자에 대한 지원 프로그램 강화

□ 쪽방상담소 추가 설치 및 자활사업 강화

□ 금년 하반기중 동절기 안전사고 방지를 위한 사전 점검 실시

□ 건교부 및 지자체가 합동실태조사 후 주거여건 개선계획 마련(□04)

□ 극빈계층에 대하여는 기초생활보장제도 등 공적부조제도와의 연계 강화

□ 기초생활보장번호 부여, 의료 및 주거지원 등

4. 임시구호에서 제도적 보호로 전환

□ 노숙자 보호 법적 근거 마련

□ 금년 6월 사회복지사업법 개정에 따라 하위법령 개정 추진

- 시설종류, 시설기준, 종사자 배치기준, 입·퇴소 절차 등 규정

□ 장기적으로는 주거지원, 취업 등 종합적인 자립지원을 위한 입법추진 검토

□ 영·미 등 서방국, 일본, 중국은 별도의 법체계하에서 노숙자 보호

□ 민간과 정부의 역할 분담 및 협력체계 강화

□ 실무적 협의를 위한 민·관협의체 구성·운영

□ 무료급식소, 상담소 운영 및 자활사업 등에 민간참여 경험을 활용

Ⅱ. 노숙인 복지 제도화의 방향과 원칙

1. 제도화 추진 방향

□ 노숙자 보호 법적 근거 마련 : 사회복지사업법중개정령 공포(□03. 7.30)

- 부랑인 및 노숙인 보호(동법 제2조)

- 부랑인 및 노숙인 보호를 위한 하위법령 규정(동법 제34조 제4항)

□ 하위법령(부랑인복지시설설치·운영규칙)개정 추진 : □03.10∼□04.3

- 시설종류, 시설기준, 종사자 배치기준, 입·퇴소 절차 등 규정

□ 장기적으로는 주거지원, 취업 등 종합적인 자립지원을 위한 입법추진 검토

- 영·미 등 서방국, 일본, 중국은 별도의 법체계하에서 노숙자 보호

□ 민간과 정부의 역할 분담 및 협력체계 강화

- 실무적 협의를 위한 민·관협의체 구성·운영

2. 제도화 추진 원칙

□ 예산상 프로그램에 의한 보호와 법적근거를 가진 제도적 보호와의 성격차이

- 사업의 안정성, 일관성, 예측성, 전문성 확보 등

□ 하위법령(부랑인복지시설설치·운영규칙)개정 추진상 한계

- 사회복지사업법 제34조제4항에 따라 규정형식은 보건복지부령, 규정내용은 시설의 설치·운영, 입·퇴소의 기준·절차 등 규정

□ 현행 부랑인복지시설설치·운영규칙의 전면개정 형태로 추진

- 장기생활시설과 단기보호시설 구분, 노숙자·부랑인 개념 정의 기타 상세한 규정 내용 검토

□ 규칙개정의 전반과정에 현장의견 등 민간부문과 지방정부의 입장이 반영될 수 있도록 이미 구성된 민·관협의회 및 실무작업반 채널을 통해 추진

- 규칙구조, 규정범위, 각종 기준 조정 등 초안작성시 의견수렴

노숙인 복지 제도화에 대한 토론문

정원오(성공회대 사회복지학과 교수)

노숙인 복지가 1998년 시작된 이후 만 5년이 경과되었다. 그 동안 응급대책으로 시작되어 체계적 지원의 측면에서는 많은 문제가 제기되었지만, 민간단체의 자발적 참여, 정부의 적극적 지원, 민관의 협력체계 구축 시도 등에서 적지 않은 성과가 있었다는 점 또한 부정하기 어렵다. 그 동안의 공과를 반성하고 점검하는 많은 논의들에서 체계적이고 장기적인 지원 시스템에 관한 논의가 지속적으로 이루어졌지만, 적절한 대안은 잘 형성되지 않았다.  또한 재정적, 제도적 한계들을 고려하면 실현 가능한 대책을 마련한다는 것이 현실적으로 대단히 어렵다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 2003년 6월 사회복지사업법 개정은, 어렵지만 노숙인복지의 체계화와 제도화를 위한 좋은 출발점이라고 생각한다. 비록 법 2조 사회복지사업의 범위에 □노숙자□조항이 삽입되었다는 점이 유일한 변화이지만, 이러한 자구가 삽입되기까지 많은 관련단체의 토론과 논의가 있었고, 또한 관련 정부부처의 고민이 녹아 들어가 있을 것이기 때문이다.

토론자가 파악하기로는 제도화의 대체적인 윤곽은 기존의 부랑인복지 지원시스템과 노숙인 지원 시스템을 개념적 측면에서, 그리고 제도적 측면에서 통합한다는 것으로 요약할 수 있을 것 같다. 이태진 박사의 발표문은 이러한 측면에서 제기될 수 있는 구체적인 논의사항을 잘 정리하고 있다고 생각한다. 또한 정은일 목사의 발제는 원칙적인 측면에서 제도화의 방향과 제기되어야 할 문제들을 짚어주고 있다. 두 발표자가 논의하고 있는 구체적인 사항에 대해서 본 토론자가 이견을 지니고 있지는 않다. 다만 토론자가 제기하고자 하는 문제는 노숙인 복지지원 시스템의 제도화와 관련하여 원론적인 차원의 논의로 확대하고자 한다.

본 토론자는 노숙인 복지 지원 시스템의 제도화와 체계화에 관련하여 두 가지 근본적인 문제제기가 있어야 한다고 생각한다.

첫째는 기존의 사회복지 지원 시스템과 어떻게 유기적으로 연결하고 결합할 것인가와 관련된 문제이다. 노숙인의 지원 시스템을 부랑인 복지 지원 시스템과 통합하고 유기적 연계체제를 확립해야 한다는 기존의 논의에 전적으로 동감한다. 왜냐하면 노숙인 지원 대책의 체계화와 제도화는 기존의 사회적□제도적 환경을 필수적으로 고려해야 하며, 이러한 고려의 결과로 등장한 대안으로 생각되기 때문이다. 그러나 단순한 통폐합만으로는 문제를 더욱 얽히게 할 가능성이 크다. 노숙인 문제의 등장은 기존의 사회복지 지원 시스템에서 부적절한 부분이 있거나, 사회적 환경의 변화에 기존 복지 시스템이 제대로 대응하지 못한 결과라고 볼 수 있다. 따라서 기존의 복지서비스 전달체계의 문제점에 대한 분석과 이에 대한 적절한 보완이 없이 부랑인 복지 서비스와의 통폐합은 노숙인의 문제를 가장 열악한 서비스 체계로 전가하는 형태를 벗어나기 어렵다.

두 번째 문제제기는 노숙인 복지의 제도화는 변화한 사회적 환경에 대응하는 새로운 사회복지 서비스 체제의 구축, 혹은 창출의 차원에서 논의되어야 한다는 점이다. 기존의 사회복지 서비스는 장애인, 여성, 아동, 청소년, 노인, 정신질환자 등 경제적 비활동 집단 혹은 노동 능력에 결격 사유가 있는 집단에 초점을 맞추고 있다. 그러나 IMF 경제위기 이후 한국사회는 급속하게 변화하고 있으며, 그 변화의 한 방향은 부의 불균형 심화, 상대적 빈곤의 확산, working poor의 등장 등으로 요약된다. 이러한 변화는 노동능력이 있는 집단, 경제적 활동 집단에 대한 사회적 서비스(social service)의 확대를 요청하고 있다. 노숙인 지원체계의 정비과정은 이러한 변화에 대응하는 출발점이 되어야 할 것이다.

현재의 노숙인을 크게 세 가지 유형으로 분류한다면, 첫째 자활대상자로 표현되는 노동능력에 결격사유가 없는 집단, 둘째, 재활대상자로 표현되는 장애, 노령, 알콜릭, 정신질환 등으로 노동능력에 결격사유가 있는 집단, 셋째, 이 양자에 속하지 않지만 일자리를 찾지 않거나 시설 혹은 쉼터 이용을 기피하는 집단으로, 거칠지만 나누어 볼 수 있다. 두 번째 집단은 전통적인 사회복지서비스 전달체계의 개선을 통해서, 세 번째 집단은 거리생활을 지원하는 서비스체계의 확립을 통해서 체계화와 제도화를 논의해야 할 것이다. 그러나 첫 번째 집단은 일자리 연결과 노동의욕 고취 그리고 주거문제 등을 포함하는 사회적 서비스 확대의 차원에서 논의되어야 한다. 그리고 이러한 서비스의 확대는 단순히 노숙인 만을 대상으로 하는 것이 아니라 쪽방 거주자 등 잠재적 노숙인과 working poor에 대한 사회적 대책의 차원으로 논의를 확대하지 않는다면 형평성과 체계성을 지닌 서비스 전달체계 구축이 어려울 것으로 생각한다.

노숙인복지 제도화의 원칙과 방향에 대한 토론문

임 은 경(한국부랑인복지시설연합회 사무국장)

오늘 토론회의 두개의 발제문 중 본인은 두 번째 발제문인 □노숙인복지 제도화의 원칙과 방향□에 대하여 토론하고자 합니다. 첫 번째 발제하신 이태진 박사님의 발제문에 대하여는 내주에 개최되는 □제12회 부랑인복지세미나□에 같은 내용으로 토론이 이루어지므로 생략하기로 합니다.

노숙인복지 제도화의 방향과 원칙

먼저 전국실직노숙인대책종교·시민단체협의회(이하 □전실노협□) 정은일 사무국장님의 발제 내용을 잘 들었습니다.  노숙인복지 분야에 계시는 모든 분들이 염원하시던 바대로 제도화의 초석으로 볼 수 있는 사회복지사업법에 □노숙인□이라는 명칭이 삽입된 것을 동종의 사업에 종사하고 있는 사람으로서 우선 경하를 드립니다. 그간 공식·비공식적인 자리에서 넋두리처럼 주고받았던 이슈들을 오늘 토론회의 주최측이신 전실노협의 발제 내용에 입각하여 말씀드리게 된 것을 영광으로 생각하며, 토론의 내용이 제 개인적인 생각이기 보다는 부랑인복지시설의 입장으로 이해되어지기를 바라면서 말씀드리고자 합니다.

단, 전제하고자 하는 것은 부랑인과 노숙인은 그 대상자의 측면에서 다르지 않다는 사실이고 태생 또한 80년대 초반의 부랑인에 대한 정부의 시각과 대처방안이 90년대 말의 노숙인에 대한 정부의 그것과 유사하다는 점에서 부랑인사업에 종사하는 한사람으로서 동병상련을 느끼게 됩니다.

발표자께서는 다음과 같이 그간의 노숙인보호사업의 문제점을 지적하셨습니다.

1. 노숙인보호사업의 문제점

1) 노숙인보호사업의 초기에 응급조치로써 설치된 쉼터에 거리에서 생활하던 사람들을 입소시켜 거리 노숙인을 줄이고자 했던 쉼터 위주의 정책이 그 증가추이를 다소 둔화 내지는 감소시킬 수 있었으나 현재 결과적으로 보면 쉼터의 상황이 열악한 조건으로 운영되어지다보니 쉼터의 기능은 점점 퇴화되고 다시 거리노숙자를 양산하는 꼴이 되고 말았다는 지적에 대해서 상당히 공감하는 바가 크다고 할 수 있습니다. 물론 쉼터를 설치하는 데에 따른 정책적인 배경들이 있었지만 이 또한 행정편의주의적인 발상의 산물, 즉 대안 없는 주먹구구식이었다는 것은 그때나 지금이나 노숙인보호사업에 관여하는 사람들은 다 알고 있는 사실이라 생각합니다.

2) 전문적인 프로그램의 부족과 연계서비스의 부족 또한 문제점으로 지적하셨는데, 이 부분은 부랑인복지시설도 크게 다르지 않은 상황입니다. 어쩌면 오히려 쉼터의 환경이 열악하긴 하지만 자활지원사업이라는 별도의 지원이 있다는 것 하나만으로 그간 부랑인복지시설에서도 최소한의 예산(1인당 연간 3만원)으로 자활시키겠다고, 사회복귀를 시키겠다고 노력해 오던 종사자들에게 위화감은 물론이며, 과연 대상자의 차이가 무엇인가라는 기본적인 의구심마저 갖게 되었습니다. 추후 말씀드리겠지만, 발표자께서도 잠시 언급하신 바와 같이 부랑인과 노숙인으로 대립되는 양상을 나타낸 것도 이 부분에서의 요인이 크다고 봅니다.

부랑인과 마찬가지로 노숙인 또한 유형별로 분류하여 볼 때 장애인, 노인, 정신질환자 등 매우 다양한 부류의 사람들이 혼재되어 있는 시설이라 서비스 프로그램도 일원화 될 수 없을뿐더러 지속적이지 못한 맹점을 안고 있다고 할 수 있습니다. 부랑인시설에서 말하는 전원이라는 제도 또한 전문화된 시설의 절대 부족과 입소과정의 차이로 인해 매우 어려운 상황임에는 다를 것이 없는 상황입니다.

3) 거리에서 노숙을 할 수 밖에 없는 사람들은 자연 열악한 환경에 노출되기 쉽고 우선적으로 나타나는 것은 건강을 해친다는 것입니다. 의료서비스가 열악하다는 사실은 제도화가 되지 않아서 일 수 밖에 없는 폐단이었으므로 향후 이 부분에 대해선 지금보다는 훨씬 나아지리라 생각합니다.

4) 공식적인 전달체계의 부족이 문제라고 지적하셨는데 이 부분 또한 제도화와 맞물려 어떤 형태의 공식체계를 잡아 나갈 것인가를 관계자들이 모여 □합의□의 과정을 통하여 정비해 나가야 할 부분이라고 생각합니다.

2. 사회복지제도의 문제점

발표자께서는 사회복지 제도의 전반적인 문제점을 나름대로 잘 지적하여 주셨습니다만, 처음 지적하신 바와 같이 □거의 모든 부문의 사회복지 제도가 시설운영을 위한 제도였다□는 지적에 대해선 다소 오해가 있다고 생각합니다. 현재의 사회복지 제도 전반이 시설운영을 위한 제도처럼 보여졌다고 한다면, 우리나라 사회복지의 시작이 바로 □시설□에 의한 것이었기 때문일 것입니다. 사회복지의 발달은 처음의 구빈정책, 즉 못사는 사람들을 나라가 잘 살게 하겠다는 의지였었고, 사회가 발전함에 따라 제도 또한 변화되고 발전되어져야 함에도 불구하고 그 변화 속도가 더디어서 마치 갓 쓰고 자전거 타는 모양처럼 보이실지 모르지만 우리나라의 실정에 맞게 많은 변화가 이루어지고 있다고 봅니다.

부랑인복지 분야 또한 90년대 초·중반까지만 하더라도 □부랑인복지법(가칭)□이라는 개별법을 만들기 위해 많은 노력들을 하였습니다만, 소수를 위한 법이라는 관점에서 매번 관철되지 않아 고배를 맛보아야만 했습니다. 그러다가 1999년에 사회복지사업법에 명시되면서 부령으로 □부랑인복지시설설치·운영규칙□이 제정되고 2002년 시설설치 조항 일부가 개정되어 지금에 이르고 있습니다.

발표자께서는 다음과 같이 노숙인을 위한 제도의 원칙과 목표를 정리하셨습니다.

1) 첫 번째로 지적하신 것이 용어의 정리 문제인데 이 부분에 대해선 부랑인 측도 많은 고민을 해 왔으며, 관철되지는 않았으나 나름대로 통일된 용어를 고안한 바 있습니다. 물론 추후 노숙인과 부랑인을 포괄하는 협력체계에서 더 구체적으로 논의되어 진다면 발표자께서 첫 번째 쟁점이라고 말씀하신 바와 같이, 노숙인을 위한 별도의 시행규칙을 만들 것인지 아니면 현행 부랑인복지시설설치·운영규칙을 개정할 것인지에 대한 해답이 나올 것입니다.

□露留人自活福祉施設□이라는 용어(조어)를 보건복지부에 제안한 바 있다. 이 용어에는 이미 노숙인을 포함하고자 하는 부랑인복지 운영자들의 의지가 있었다.

2) 시설운영을 중심으로 하는 규정은 되지 말아야 한다고 하신 말씀에 동감합니다. 그러나 지적하신 바와 같이 대부분의 시행규칙(부랑인시설설치·운영규칙을 포함하여)들이 갖는 특성이 운영에 대해 언급할 수밖에 없는 것은 법의 특성상 당연하다고 생각합니다.

발표자께서는 일본의 □노숙자의 자립지원 등에 관한 특별조치법□을 참고하여 비교하신 부분이 큰데 특별조치법과 규칙은 그 적용범위부터가 다른 것이고 국가적 현실이 다르기 때문에 위의 특별법을 모방하기란 쉽지 않을 것입니다.

3) 입소자의 인권과 복지에 대한 권리 규정이 포함되어져야 한다는 의견에 대해선 전적으로 찬성합니다. 그간 부랑인복지시설, 또 노숙인시설에 이르기까지 무수한 사회적 지탄을 받아온 것은 바로 □인권□에 대한 문제였습니다. 그러나 국가인권위원회법이 제정되기 이전부터 이미 부랑인복지시설은 이 부분에 대하여 잘못한 점에 대해서는 대오각성하고 시정에 박차를 가하던 터라 제도적으로 명문화되는 것에 대한 반향은 없습니다.

4) 발표자께서는 시종일관 홈리스 발생의 근본원인을 주거문제로 보고 계시는데, 이에 대해서는 여러가지 견해로 말씀드릴 수 있겠으나 기초보장의 의미에서의 주거지원과는 어떤 차별성을 지니는 것인지, 또한 사회복귀에 필요한 지지적 기반은 어떤 형태로 만들 것인지, 과연 대상자들에게 맞는 서비스인지에 대한 심층적인 고민은 하고 계시는지에 대하여 여쭙고 싶고, 의존할 시설이 없기 때문에 시설에 의존하지 않는다고 하셨는데 쉼터라는 형태가 시설이 아닌 다른 어떤 것이라고 생각하시는지에 대하여 발표자의 견해를 듣고 싶습니다.

5) 노숙인 쉼터의 경우 소규모시설을 전제로 하기 때문에 보다 세분화된 규정이 필요하다고 하신 것은 지난 7월 16일 제13회 국정과제회의 보고안건으로 채택된 □노숙자 등 취약계층 보호대책□의 내용 중 취약계층에 대한 통합적 보호대책을 구축하겠다고 한 부분에서 보는 바와 같이 각 분야별(Drop-in Center, 부랑인복지시설, 전문사회복지시설, 쉼터, 자활의집)로 역할 분담만 명확해 진다면 가능한 부분이라 생각합니다.

6) 민과 관의 협력체계, 전달체계, 민간의 참여에 관한 명확한 규정이 필요하다고 하신 부분에 대해선 향후 제도화가 되면 민과 관의 역할은 자연히 명확해 지는 것이고 전달체계 또한 현행 사회복지서비스 전달체계를 따르게 되므로 현재 고민할 사항은 아닐 것입니다.

이상으로 발표자, 또 함께 수고하시는 많은 분들께서 수많은 시간에 걸쳐 고민하신 부분에 대하여 부족하나마 의견을 드렸습니다. 명확한 것은 부랑인과 노숙인은 다른 사람들이 아니라는 것이고 약간의 상태별 차이가 있을 뿐이라고 생각합니다. 어떻게 시작하였든지 이제 한배를 타야 합니다. 지금 시점은 힘을 합쳐야 할 시기라고 생각합니다. 같은 대상자를 놓고 다른 일을 했던 사람들이 운영의 제도화를 두고 이해 싸움을 벌이는 것은 바람직하지 않다고 봅니다.

오늘과 같이 이런 공감대를 형성할 수 있는 좋은 자리를 먼저 만들어 주신 주최측에 대하여 심심한 감사의 말씀을 드리고 앞으로 많은 만남과 의견 교류를 통하여 모두를 어우를 수 있는 바람직한 형태의 제도가 탄생되어지기를 조심스럽게 기대하면서 부족한 말씀에 가늠하고자 합니다. 감사합니다.

노숙인 복지제도화의 방향과 개선방안

김승무(인권실천시민행동 사무국장)

I. 들어가면서

응급보호적 서비스체계를 가지고있던 노숙인사업이 드디어 법적인 근거를 마련하고 제도화의 길에 들어서게 되었다. 관련단체나 실무자들의 오랜 숙원이었던 만큼 좀더 실제적이고 체계적인 서비스체계를 갖추었으면 하는 바람이다.

II. 본론

1. 현 실태

지금까지 거리에 있는 분들을 쉼터에 입소케 하여 기본적인 의식주를 해결하고 개별 쉼터에서 실시하고 있는 자활사업에 참여하게 하는 체계에서 한 개인이 자활에 이르게 하기에는 근본적인 한계가 있었다. 개개인이 노숙에 이르게 된 원인과 과정, 그리고 욕구와는 관계없이 쉼터의 프로그램이 중심이 될 수밖에 없는 여건이었다. 물론 개별 쉼터에서는 주어진 여건 속에서 나름대로 최선을 다해 개인욕구를 파악하고 프로그램을 실시했지만 실질적인 자활에 미치는 영향은 부족한 면이 많았다.

2. 발전방향

이제 제도화가 되는 이 시점에서 개개인에게 적합하면서 자활에까지도 이르게 하는 종합적인 서비스체계를 제안해 보고자 한다.

가. 기존 쉼터를 Drop in Center와 특성화된 자활공동체센터로 전환

지금까지 헌신적으로 노숙인사업을 수행해온 기존의 쉼터를 각 쉼터의 여건과 희망을 고려해 1차 상담/보호시설로서의 Drop in Center(기존쉼터기능+개인상담 및 욕구사정 기능강화)와 특성화된 자활사업을 실시할 2차 자활공동체센터로 전환한다.

나. Drop in Center의 기능 강화

Drop in Center를 설치해 현장실무경력이 풍부한 전문상담원을 다수 배치(생활지도원 별도배치)하여 상담에만 전념케 하여, 1차 상담 및 욕구사정단계에서 개개인이 노숙에 이르게된 원인과 과정, 그리고 욕구를 충분히 파악해서 한 개인에게 적합하면서도 자활에 이르기까지의 지속적인 서비스를 지원하는 종합적인 체계를 갖추어야 할 것이다.

다. 특성화된 자활공동체센터 설치

기존 쉼터에서 모범적으로 운영되고 있는 자활사업을 특성화하여 일시적 프로그램인 자활사업을 상시운영체제인 자활공동체센터로 전환하여 자활사업에만 전념케 하고 각 개인에게 적합한 자활사업을 선택하게 하여 자활에 이르게 한다.

제도화가 되는 이 시점에서 노숙인관련 일을 3년-쉼터실무자 1년 6개월, 거리노숙인 상담 및 지원 1년 6개월-하면서 느낀 것을 토대로 노숙인의 필요에 맞추어 앞으로 더 다양한 제안과 논의가 있었으면 하는 마음으로 하나의 안을 제안해 보았다.

III. 맺으면서

끝으로 제도화가 사람을 침대에 맞추어 보고는 사람이 침대보다 길면 다리를 잘라내고 사람이 침대보다 짧으면 다리는 늘이는 프로크루테스 침대의 비극을 연출하지 않기를 바란다. 노숙인들을 제도에 끼워 맞추는 것이 아니라 진정 노숙인을 위한 제도가 되기를 기대한다.

노숙인 복지 제도화에 대한 토론문

남철관(대한성공회 살림터 총무)

□사회적 존재□로서의 노숙인이 관심의 대상으로 등장한지도 어느덧 5년이 넘어가고 있다. 노숙인복지는 우리사회에서 특정한 사회적 욕구나 문제가 사회복지 서비스 분야가 실천의 대상이 되고 제도화되는 일반적 과정과는 다소 상이한 길을 걸어왔다. 잠재되어 있었으나 사회화되지 못하다가 외환위기라는 환경적 충격에 의해 갑자기 □사회적 의제□로 부상하였으며, 민(民)의 주도적 노력과 관(官)의 신속한 협력에 의해 아주 짧은 시간내에 시설을 포함한 전달체계가 구성된 독특성을 보여주고 있다. 공과(功過)에 대한 평가는 분분할 수 있지만 응급한 사회문제에 대한 신속한 정책적, 실천적 대응의 예가 되고 있음은 분명한 사실이다. 이런 과정속에서 수많은 현장활동가, 시설실무자, 자원활동가에 의한 실천적 노력이 있었기에 일천한 역사에도 불구하고 제도화란 성과를 이룰 수 있었다고 본다. 하지만 이제 그 첫단추를 끼운 것에 불과하지 않은가? 지금부터 민-관이 지혜를 모아 거리의 사람들, 박탈된 이웃들을 위한 진일보한 지원시스템을 구축해야 할 것이다. 이 자리는 그 노력의 시작을 알리는 시간이 될 것이다.

현장실무자의 입장에서 노숙인 복지 제도화와 관련한 발제자의 고견에 대한 간단한 토론과 함께 제도화 과정에서 고려되어야 할 요소를 지적하고자 한다.

1. 사회복지(계)가 노숙인 복지체계의 일방적 대주주가 되어서는 안된다.

거리 노숙인이 폭발적으로 증가하던 98년도부터 밤낮으로 거리를 누비며 그들을 위해 헌신해 온 많은 사람, 단체, 기구가 있다. 그 구성을 보면 지금이나 종교인, 의사, 일반시민, 시민운동가나 그들이 속한 단체가 망라되어 있다. 사회복지사 혹은 기관은 그중 일부를 차지했을 뿐이다. 다양한 주체에 의한 풍부한 실천경험의 축적이 오늘의 노숙인 복지를 있게 한 것이다. 사회복지기관, 시설의 운영에 관련된 사회복지계의 보편적 현실론으로 볼 때 보잘 것 없는 시설 지원이 노숙인에 대한 낮은 관심의 주요원인임을 부인하기 어렵다. 사회문제의 발생과 원인분석, 실천체계의 모색으로 이루어지는 사회복지실천체계의 형성을 기다리기에 우리사회에서 노숙인 문제는 너무도 빨리 응급하게 진행된 사실도 영향을 미쳤을 것이다.

어쨌든지 이런 점이 고려되어 시설의 종사자 배치기준과 자격기준이 타 사회복지시설에 비해 개방적으로 구성되어야 하고, 적절한 경과규정 및 현장실무자에 대한 재교육 및 자격취득의 기회도 폭넓게 규정되어야 한다. 뿐만 아니라 제공되어야 할 서비스나 프로그램의  목록을 구성하거나 설치되어야 할 시설의 종류를 결정하는 데에도 이런 다양한 사회적 배경을 고려하는 것이 바람직하다. 가령 이태진박사의 자료에서도 알 수 있듯이 노숙인의 상당수가 자활과정속에 있고, 자활지원의 영역은 전통적 사회사업(복지) 개입 방법론 외에 다양한 분야에 대한 정보, 지역운동을 포함한 □사회적 조직(organization)과 동원(social mobilization)□의 경험 등이 더욱 요긴할 수 있기 때문이다. 서비스가 포괄적이어야 하는 만큼 다양한 전문가와 실천집단의 경험이 반영될 수 있는 체계를 구축해야 하는 것이다.

2. 사회적 욕구를 가진 다른 어떤 사회 정책 대상과 비교해봐도 노숙인, 부랑인은 발생 배경부터 문제의 해결과정에 이르기까지 포괄적 접근을 요구하고 있다.

노숙인문제는 일시적인 경기의 순환변동, 1차적 안전망인 전통적인 □가족구조의 기능성□ 정도, 2차적 □사회적 안전망□의 조밀도 등에 따라 발생 빈도와 대상층이 내포하고 있는 문제의 구체적 성격이 달라지게 된다. 일례로 98년 당시에는 언론이 유포한 □실직□노숙인이라는 개념은 부적절했다고 하더라도, 강력한 구조조정과 불황의 여파로 인한 □일시적인□ 노숙군이 실재로 존재했다. 현재는 이런 대상층은 상당이 옅여져 있는 상황이다. 또한 앞으로의 가족구조의 변화 양상에 따라 독신세대가 늘어나고 이혼율이 높아짐에 따라 생활양식으로서의 히피형 노숙인, 노인 노숙인, 여성 및 청소년 노숙인이 늘어날 가능성이 존재한다. 이와 같이 사회의 변화를 직접적으로 반영하는 것이 노숙인의 발생 양상이고, 부랑인의 경우 변화는 더디지만 분명 시차를 두고 동일한 현상이 나타날 가능성이 높다.

문제 해결 과정은 더욱더 복잡한 사회적 배경을 갖고 있다. 발제자들이 쉼터 중심의 정책 이 갖는 문제점을 지적하고 현장보호체계의 구축이 갖는 중요성을 역설하고 있듯이 문제 발생의 순간과 지점에서부터 체계적인 개입이 요구되어 진다. 재활서비스는 심리학, 정신의학, 의료, 정신보건학 등 다양한 전문성의 결합을 요구하고, 자활지원서비스는 당시의 노동시장정책, 주거지원정책, 자활후견서비스 등과의 긴밀한 연관관계를 필요로 한다. 노숙인 문제는 이와 같이 현장서 비스, 재활서비스, 자활서비스가 유기적으로 연결되어야 하는 보기 드문 사회서비스 영역인 것이다. 따라서 서비스와 시설보호체계를 설계하는 과정에서 이런 복합성이 반드시 고려되어야 한다.

3. 주거지원정책에 초점을 맞춘 지역사회중심의 개입체계를 구축해야 한다.

정은일목사가 적절히 지적하고 있듯이 홈리스의 발생원인은 빈곤에 있지만 빈곤의 원인인 주거, 의료, 교육, 노동으로부터의 소외에 대한 포괄적인 접근 경험은 아쉽게도 우리사회에는 매우 부족한 상황이다. 이런 배경이 □문제를 가진 집단□을 사회복지사업의 대상층으로 손쉽게 설정하고 □시설보호□ 위주의 정책을 입안하게 한다. 이런 정책은 시설 운영을 전문(?)으로 하는 비영리법인 등은 운영주체에 의해 도입되기 마련인 표준화된 시설운영방식에 의해 시설병 환자를 양산할 가능성이 매우 높다.

우리사회가 노숙인 제도화란 과제를 앞에두고 또다시 이런 과오를 되풀이해서는 안된다. 물론 시설보호의 체계를 재정비해서 꼭 필요한 시설은 설치해야 된다. 하지만 자활이 가능한 노숙인에게는 1차적 시설보호기간을 최소화하고 보호된 환경의 주거서비스 제공을 통해 사회적 적응력을 높여나가는 식의 □기회부여형 원조□가 주어져야 한다. 원조의 형태도 문제인데 기존의 자활의 집 제도외에도 노숙인다시서기지원센터가 시행중인 월세지원사업의 도입, 서울시가 시행중인 다가구임대주택제도와 연계를 적극적으로 추진해야 한다. 이외에도 주로 남성 단독가구의 형태를 띠고 있는 노숙인의 특성을 감안하여 쪽방 형태이되 독립취사가 가능한 최소한의 설비를 갖춘 □자립형 원룸주택□을 신규 설치하고, 일정한 검증과정을 거친 복수의 단독 노숙자나 가족노숙자에게 기존 임대아파트 입주자격을 부여하는 방안도 검토해야 한다. 이렇게 다양한 형태의 대안적 주거공간을 마련하고 대상자의 상황에 따라 소위 □맞춤형 서비스□를 연결하면 된다. 체계적인 지원과 사후관리가 문제가 될 텐데 대상자가 생활했던 쉼터 인근에 이런 독립주거주택이 포진하여 기왕에 관계가 형성되어 있는 쉼터가 역할을 하거나 여의치 않을 경우 인접한 복지관 등의 자원이 동원 될 수 있을 것이다. 특히, 지역사회내 독립주거생활로의 진입 초기에 관련 지역사회기관이 유기적으로 연결된 포괄적 지원망의 원조가 긴요하다. 이런 녹녹치 않은 과제를 수행하기 위해서는 정은일목사가 제시한 바와 같이 민간과 정부 각 부처가 참여하는 주거지원을 위한 기구에 대한 명문화된 규정이 반드시 요구되어진다.

영국의 예를 보면 홈리스 보호신청자중에서 약 1/3에게 다가주거주시설(multiple occupancy), 개별가구 단독시설(self contained) 등 다양한 형태의 임시 주택을 제공하는 정책을 시행하고 있다. (이하 국외사례-영국, 일본, 미국의 홈리스 실태와 대책, 1998. 노숙인다시서기지원센터 발간 자료 참조)

님비즘의 극복이 문제가 될 것이다. 일단을 소규모를 지향해 반대 요소를 최소화할 수 있다. 또한 신축만이 아닌 임대, 리모델링 등 기존 주택의 매입 활용, 노숙인의 직업적 특성을 감안하여 도심에 일부 설치하는 등의 방안도 다각도로 고려해 보아야 한다.

주거 지원책은 초기 투자 비용이 막대한 단점은 있으나 소모적 개념의 예산지출이 아니므로 장기적으로는 효율성 측면에서도 결코 불리하다고만 볼 수 없다. 숙식이 제공되는 시설보호, 자립주거 지원, 기초법을 통해 지원하는 단독주거 등이 모델 필요로 하는 각각의 비용과 효과의 상관 관계에 대한 실증적 연구가 더 이루어지길 바란다.

5. 포괄적 대상 규정을 통해 예방적 차원의 접근을 할 수 있는 길이 열려야 한다.

우리사회는 아직까지 사회안전망이 완벽하게 구축되지 못하여 절대빈곤 상황을 배경으로 하는 잠재적 노숙인의 층이 두터운 편이다. 이 계층에 대한 노숙 예방 차원의 적극적 정책은 노숙 발생후의 사후처방식 접근에 비해 매우 효과적일 수 있다. 예방정책은 기본적으로 포괄적 성격의 국민기초생활보장법과 긴급구호 성격의 신속한 정책 수단에 의거해야 겠다면 그것만으로는 부족하다. 이미 쪽방, 여인숙, pc방 등에 거주하고 있는 불안정주거층과 긴급위기상황에서 거리로 나앉기 직전의 상황에 처한 개인과 가족은 이미 1차적 정책수단의 사각지대에 놓여있다고 해도 과언이 아니다. 이들 대상층이 실제적인 거리노숙에 이르거나 장기적으로 불안정 주거상황에 머무른다면, 즉 문제 예방에 실패한다면 가족해체, 자활대상자에서 재활대상자 혹은 불능자로의 전락 등으로 인해 막대한 사회적 비용을 치루어야 한다. 최선의 정책은 거리노숙 직전에 있는 개인, 가족을 위한 예방적 차원의 단기보호와 위기개입인 것이다. 이 과제의 달성정도에 따라 노숙인복지가 최후의 사회적안전망으로서의 기능도 수행하게 되는 뜻밖의 부수효과도 얻을 수 있다. 이런 이유로 제도화의 구체적 내용을 방향 지우는 키가 되는 대상에 대한 □정의□는 반드시 포괄적으로 이루어져야 한다.

6. 노숙인과 부랑인의 독립적인 운영체계 구성이 과도기적으로 필요하다.

이태진박사는 대상에 대한 개념정의에서 사회복지서비스의 대상자로서 노숙인 혹은 부랑인은 다른 인구학적 요인에 의한 사회복지욕구로 일차적으로 구별되지 않은 사회복지 생활시설 서비스 대상자이고, 이들을 □자활의지□나 □손상정도□ 등 기타의 모호한 구별기준으로 별도의 서비스 욕구와 체계를 구성하는 것은 적절치 않다고 주장하고 있다. 이를 근거로 노숙인과 부랑인은 동일한 범주의 서비스를 받는 동일한 대상개념으로 통합되어야 하면 보건복지부령을 두 대상층에 공히 관철될 수 있는 내용으로 개정할 필요가 있다는 결론을 내리고 있다.

장애, 노인 등의 인구학적 특성에 따른 구분과는 달리 두 대상층의 구분이 명확치 않다는 점에 대해서는 동의하지만 입소경로의 상이함(<표21>참조)과 통합되기 어려운 □현장체계□의 특성, 편차가 심한 입소기간<표20>, 일상생활의 수행정도<표25>, 근로의지 및 경제활동상태<표28-29> 등 주요 지표를 감안할 때 처음부터 통합된 부령에 의한 운영체계를 갖는 다는 것은 비현실적이라고 본다. 오히려 장기적으로는 현장체계, 시설종류의 정비 등을 통해 통합적 체계로 가야 한다는 점을 분명히 하고 단기적으로는 그 차이를 인정하고 별도의 부령에 의한 상이한 운영체계를 갖는 것이 바람직하다. 이태진박사의 유의미한 분류를 기준으로 한다면 각시설이 전환, 분리되고 기능분화를 통해 유기적 연계체계를 근거로 한 통합의 단계에 이르기까지 구체적인 스케쥴에 의한 점진적인 준비과정을 소화한 후 2010년경에 단독법률에 근거하여 완전히 통합된 운영체계를 구축하는 것이 혼란을 줄이는 방안이 될 것이다.

행정기관, 경찰관서 등으로 대표되는 □보호기관□, □관계기관□에 의해 주로 입소되는 부랑인과 다양한 관련기관의 의뢰 , 본인욕구 등에 의해 입소하는 노숙인의 입소경로는 분명한 차이를 보인다. 분포에 있어 서울 등 광역시를 중심으로 지리적 집적성을 보인는 노숙인과 상대적으로 집적성의 정도가 약한 부랑인을 대상으로 안정되게 기능하는 통합된 현장체계를 구축하는 데는 상당한 시일이 소요될 것으로 보인다. 단순히 전국적으로 분포된 몇 개의 drop-in center를 추가로 설치하는 것으로 쉽게 해결될 문제는 아니다.

유럽, 미국의 예를 보면 인구학적 특성에 의해 분류되고, 관련 복지법안이 입법화된 노인, 장애인 등 전통적인 수혜층외에 홈리스, 참전용사, 매춘여성, 가출청소년 등 다양한 대상층과 빈곤, 실업 등 인구학성 특성에 의한 대상층으로 정의되지 않는 사회문제에 대해서도 사회적 합의의 과정을 거쳐 관련 법안을 입안하거나 법적 효력을 갖는 다양한 규정, 지침을 통해 지원하고 있다. 이런 점에서 우리사회도 정은일목사가 제안하듯이 장기적으로 주거상실층을 포괄하는 단독법안 (가령, 홈리스지원법)을 가져야 할 것이다.

7. 사회복지 타분야와의 형평성이 고려되어야 한다.

그동안 노숙인 서비스를 담당하는 시설은 타시설과 비교할 때 상대적으로 열악한 지원을 감내해왔다. 급식비 등 생계비는 최저 수준이고, 종사자에 대한 배치기준과 복지수준은 열등하며, 시설개보수비, 장비비 등 반드시 필요한 예산은 신규시설의 설치 등 특수한 경우를 제외하면 논외의 대상이다. 의심스러운 점은 이런 비현실적인 지원기준이 혹시 노숙인에 대한 사회적 배제의 또 다른 표현 아닌가하는 점이다. 위에도 지적했듯이 노숙인에 대한 체계적인 자립, 재활지원서비스에는 포괄적 전문성 확보와 유기적인 체계 구축이 필요하고 이는 막대한 예산을 필요로 한다. 제도화 과정에서 이런 점이 고려되어 최소한 부랑인 복지 수준의 예산 배정 및 행정적 지원이 따라야 할 것이다.

이와 관련하여 이태진 박사는 시설별 적정 종사자수와 기존 시설에 대한 정부의 예산 지원기준을 토대로 주로 부랑인시설의 전환, 재배치를 염두에 둔 재활시설 모델의 입소자 1인당 적정 연간 보호비용을 5,824천원, 노숙인시설의 전환을 염두에 둔 자활시설 모델의 보호비용을 3,471천원으로 산출하고 있다. 설사 재활시설이 상대적으로 많은 예산을 필요로 한다는 점은 인정한다 하더라도 동일 시설 규모를 비교할 때 상대적으로 노숙인 시설에 대해 현저하게 낮은 지원기준을 적용하는 현재의 정부 지원기준을 토대로 적정보호비용을 책정했다는 점에서 분명히 문제가 있음을 지적하지 않을 수 없다.

8. 비용효율성에 지나치게 무게중심을 둔 시설설치는 많은 문제점을 낳을 소지가 있다.

이태진박사는 발제문중 상당부분을 □2003 노숙자, 부랑인 지원체계 개선방안□연구를 토대로 하여 두분야 해당 시설의 규모, 인력, 수입지출 예산의 분석에 할애하고 있다. 이를 통해 자활시설 모델은 현재의 노숙인 쉼터를 근거로 30-50인, 재활시설 모델은 현재의 부랑인 시설을 근거로 201-300인 규모가 가장 적절한 시설규모라고 추정하고 있다. 방대한 통계조사를 통해 과학적으로 분석한 점은 인정되나 보호인원 1인당 세입, 세출 단가만을 주된 판단 근거로 활용한 점은 한계로 지적된다. 물론 쉼터 생활인이 필요로 하는 최저생계비를 계측한 후 쉼터 운영비의 적정성을 파악하지 못한 연구의 제한점을 인정하고 있기는 하지만,  그 기준 역시 □효율성□을 근거로 시설의 적정규모를 판단해야 한다는 논리에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 최소한 각 시설규모별 입소자의 만족여부, 시설 성격에 따른 일반적인 적정 시설 규모에 관한 선행 연구 분석, 대형시설의 해체와 지역사회 토착형 소규모 시설(그룹홈 등) 중심으로의 전환이라는 시대적 추세 등을 감안하여 세분화된 시설별로 □질적척도□에 의한 차별화 된 정원구성을 해 나가야 할 것이다. 모름지기 시설규모와 전체적인 정원은 가급적 적게 하고, 탄탄한 지역사회중심의 지원체계가 가동되는 □지역사회 구성원 만들기□에 공적, 사적 자원을 집중할 필요가 있다.

9. 노숙인중에서 소수자이지만 사회적 취약계층인 여성과 가족해체의 예방을 통해 유의미한 사회적 효과를 낳을 수 있는 정책 대상층인 가족노숙인 등에 대한 배려가 담겨 있어야 한다.

영국은 이런 대상층을 □우선적 지원대상□(임신했거나, 가족중에 임신한 사람과 같이 살고 있는 사람, 부양해야 될 자녀와 함께 살고 있는 사람, 나이가 너무 많아 자력으로 생활을 꾸리기 어려운 사람, 가정폭력이나 학대를 피해야 되는 사람)으로 선정하여 보호해야 할 필요가 있다고 판단될 경우, 지방정부는 □지속적인 주거대책'(permanent rehousing)을 제공하고 있다.  미국은 기존의 공공부조와 주거지원 프로그램을 통해 가능하면 가족이 지역사회에 계속살 수 있도록 도움을 주는데 초점을 맞추고 있고, 현재 70여개소의 □가족쉼터□가 비영리 민간기관에 의해 위탁 운영중이다. 장기적으로는 이들 기관이 □지역사회 서비스 센터□로 전환되어 홈리스 가족 뿐 아니라 홈리스가 될 위험에 처한 가족들에게도 서비스를 제공하게 할 계획이다.