주민 통합서비스 실현을 위한

민-관 협력체계 구축 방안

이  태  수

한국보건복지인력개발원 원장

꽃동네현도사회복지대학교 교수

1. 사회복지 지방분권을 견인하는 3대 정책

가. 사회복지부문의 재정분권

○ 정부는 지방분권화의 차원에서 국고보조금의 일제정비를 통한 지방이양 작업을 2005년도에 실시하였으며 이는 이른바 ‘재정분권’이라 일컬어짐.

○ 이러한 국고보조금의 정비작업 속에서 복지부는 모두 4조 9,368억원에 해당하는 138개 사업을, 지방이양사업으로 67개 사업 5,959억원(15.4%), 포괄적 보조사업으로 71개 사업 4조 3,409억원(84.6%)으로 분류되었음.

○ 이러한 복지부의 재정분권 상 가장 커다란 결과이자 충격은 사회복지서비스 예산의 상당부분이 지방이양사업대상이 된다는 것임.

- 외형상으로 보면 지방이양사업이 적지만, 실제 기존의 국고보조 사업 중에서 국민기초생활보장제도 상의 급여 예산을 제외하면 9,566억원만 남게 되고 이중 5,959억이 지방이양되었다는 것은 사회복지서비스 예산 중 상당부분이 지방이양되었음을 보여주는 것임.

<표 1> 부처별 정비방안 종합

단위 : 억원, %

구분 부처	'04년예산	지방이양	균특사업	보조사업
합 계	126,568	10,689(8.4)	35,777(28.3)	79,485(62.8)
재경부	21	-	-	21(100.0)
교육부	1,544	1,108(71.8)	-	436(28.2)
외교부	115	-	-	115(100.0)
행자부	5,703	742(13.0)	2,171(38.1)	2,780(48.7)
문광부	4,280	356(8.3)	3,509(82.0)	415(9.7)
농림부	16,216	222(1.4)	8,923(55.0)	6,981(43.0)
복지부	49,368	5,959(12.1)	-	43,409(87.9)1｣
환경부	4,515	90(2.0)	1,467(32.5)	2,957(65.5)
노동부	187	61(32.5)	-	126(67.5)
여성부	4,199	75(1.8)	-	4,123(98.2)

1｣ 국민기초생활보장관련예산 3.6조원 포함

주｣ 기타('04년 종료사업 등) : 11개 사업, 617억원

<그림 2> 지방이양과 국고보조, 균특회계에 대한 비중

○ 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세 신설

- 분권교부세는 내국세 총액의 0.83%로 정하고(모법에 비율 명시), 2005년부터 2009년까지 5년간 한시적으로 운용한 후 2010년부터는 보통교부세로 전환토록 함.

- 2005년부터 정부는 149개 이양사업에 대해 분권교부세만 교부함. 그 금액은 8,454억원으로 지방이양이 결정된 149개 사업의 예산규모 9,581억원의 88.24%임. 나머지 11.76%에 해당하는 1,127억원은 담배소비세 수입으로 충당토록 결정.

○ ‘06년 정부는 관계부처들 사이의 조율을 거쳐 사회복지분야의 재정분권정책에 일부 보완을 가하는 대응책을 마련하였음.

- 보완책의 구체적인 내용은,

① 분권교부세율을 0.83%에서 담배소비세 분으로 전가한 몫을 중앙정부가 전액 조달한다는 명분하에 0.11%p 증가시켜 0.94%로 상향 조정

② 장애인복지시설운영비, 노인복지시설운영비, 정신요양시설운영비 등 3개사업은 현재의 분권교부제도 하에서 재원조달의 문제점이 있으므로 0.83% 중 0.21%가 이 사업들의 재원 비중이라 보고 현행 제도틀을 유지하되 그 안에서 별도 운영을 행함. 단, 증가된 0.11%p 중 일부를 이에 할당함.

③ 현재의 분권교부세 지급 대상을 시․군․구에서 광역시․도로 함으로써 시설의 지역 주민만의 배타적 사용을 억제

등의 보완책이 이루어지는 것으로 알려짐.

○ 현재 재정분권의 보완책으로 분권교부세율의 상향이 예상되고 있으나, 앞서 지적한 바와 같이 이는 문제의 근본적인 해결책이 아님.

- 분권교부세율을 상향하더라도 이는 기본적으로 분권교부세 규모의 증가율을 복지욕구 변동과 무관한 내국세 증가율에 연동시키게 되어 인프라 구축 등 시급한 사안에 대한 대응력을 떨어뜨릴 것임.

- 더욱이 현재의 분권교부세 제도는 2009년까지 운영되는 한시제도로 2010년부터는 보통교부세로 전환되어 사회복지서비스에 대한 재정책임이 완전히 지방으로 이양되므로 단순히 세율을 인상하는 것은 복지서비스에 대한 국가의 재정책임 원칙에 비추어 본질적인 해결책이 아님.

○ 과거와 같은 국고보조사업으로 환원하는 것 역시 본질적인 문제해결책이 아님.

- 기존의 국고보조사업은 중앙정부에 의한 지방정부의 자율성 침해와 같은 문제점을 가지고 있었으며, 지방정부의 복지에 대한 책임성과 주체성을 약화시키는 계기로 작용한 바 있음.

- 국가의 재정책임을 강화해야 하는 것은 맞지만 이것이 복지에 대한 지방정부의 책임성을 저해하는 것이 되어서는 안 됨.

○ 따라서 복지분야의 재정분권정책이 갖는 문제점을 해결하기 위해서는 다음과 같은 원칙이 지켜져야 함.

- 첫째, 사회복지서비스에 대한 중앙정부의 재정책임을 명확히 할 것(재정집중)

- 둘째, 재정집중의 원칙을 구현하되, 사회복지서비스의 지역별 특성을 지자체 내에서 자율적으로 조정하고 기획하도록 할 것(공급분권)

- 셋째, 지방정부의 자율성과 책임성을 강화하되, 중앙정부의 관리체계를 효율화하여 중장기적으로 지방분권의 취지가 더욱 발현되도록 함할 것.

○ 이러한 원칙을 실현하기 위한 방안으로 복지부문에 국한된 포괄보조금(block grant)제도가 부합되는 바, 이의 도입을 적극 검토할 필요가 있음.

나. 지역사회복지협의체 구성과 지역사회복지계획 수립

○ 2003. 7. 30 사회복지사업법 개정안이 공포되어 2004. 7. 31부터 발효됨.

- 개정 사회복지사업법에 의할 때 다음과 같은 지역사회 내의 복지환경 변화가 일어남.

① 지역사회복지체계의 구축을 사회복지사업법의 목적으로 규정(1조)

② 사회복지서비스와 보건서비스의 연계 규정 신설(4조 2항)

③ 사회복지사업에 관한 중요 사항과 지역복지 계획을 심의․건의하는 기능을 수행하는 지역사회복지협의체를 구성(7조의 2)

④ 시․군․구 및 시․도 차원의 지역사회복지계획 수립을 의무화하고 이를 지역보건계획과 연계하여 수립하도록 규정(15조의 3에서 15조의 6)

⑤ ‘재가복지’라는 장을 신설하여 가정봉사서비스와 주간․단기보호서비스 등의 재가복지서비스를 제공하고 가정봉사원 육성 등을 규정(3장의 2)

⑥ 사회복지서비스의 실시에 관한 장법 제2장의 2)을 신설하여 지방정부의 책임을 강화하고 보호대상자별 보호계획의 수립을 규정(33조의 5)

- 이 중에서 지역사회복지협의체 설치 규정과 지역사회복지계획 수립규정, 대상자별 보호계획 수립규정은 2005. 7. 31 부터 시행하고(부칙 1항), 서비스의 실시와 재가복지 등에 관한 규정은 2004. 7. 31 부터 시행되었음.

○ 위와 같이 개정 사회복지사업법에서는 지역사회복지체계를 구축하기 위해 지방정부로 하여금 지역복지계획을 수립하도록 하고 또한 지역 주민들이 서비스를 신청에 따라 대상자별 서비스 보호계획을 수립하고 실시하도록 함으로써 사회복지서비스에 대한 지방정부의 책임을 강화하려는 의지를 담고 있음.

○ 사회복지서비스 공급에서 지방정부의 책임성, 자율성의 강화는 지방정부 수준에서 다음과 같은 변화를 요구함.

- 첫째, 지방정부의 사회복지서비스 기획능력의 강화를 요구

- 둘째, 공공서비스의 대행자, 보충적 서비스 공급자, 보완적 서비스 공급자로서 활동하고 있는 민간부문의 서비스 기획, 집행, 평가 과정에서 실질적인 참여 보장

- 셋째, 사회적 약자를 옹호하고 대변하는 집단의 요구는 물론 서비스의 이용자인 주민들의 요구와 의견을 지역복지서비스의 공급에 반영하는 것이 제도적으로 보장

○ 지역복지계획이 잘 운영되기 위해서는 몇 가지 전제 조건이 충족되어져야 할 것임.

- 첫째, 복지계획의 수립은 지방정부의 주도로 민간의 참여를 통하여 이루어져야 함.

- 둘째, 지방정부가 책임 있는 지역복지계획을 수립하기 위해서는 지방정부의 복지재정 운용에 있어서 충분성 확보

- 셋째, 지방정부가 지역의 복지 수요에 탄력적으로 대응하는 지역복지계획을 수립하기 위해서는 지방정부의 복지재정 운용에 있어서 자율성 확보

○ 또한 시ㆍ군ㆍ구와 시ㆍ도 단위에서 지역복지계획 수립을 의무화하고 시ㆍ도지사와 보건복지부 장관이 시ㆍ군ㆍ구와 시ㆍ도에 서비스계획의 조정을 권고할 수 있도록 하므로써  사회복지서비스 발전을 위한 중요한 계기로 작용할 것임.

- 그동안 사회복지서비스 기획은 중앙정부의 국고보조금 사업 지침에 의해 중앙집권적으로 이루어져 지방이 지역 주민들의 복지욕구에 부응하는 서비스를 기획하지 못하였음.

- 지역복지계획에는 지역의 복지수요와 전망, 시설 및 재가복지에 대한 공급대책, 인력 조직 및 재정 등 복지자원 조달, 전달체계, 보건서비스와의 연계 계획 등이 포함되도록 되어 있어, 잘 운영된다면 지역사회의 복지 수준을  한 단계 upgrade할 수 있는 좋은 계기가 될 수 있음.

○ 현재 234개 시군구 모두 지역사회복지협의체를 구성 완료하고, ’06. 8. 까지 시도로 지역사회복지계획을 제출, 시도는 다시 보건복지부에 지역사회복지계획을 제출한 상태임.

○ 그러나 지역내 협의구조의 제도화라는 기대와 함께, 민․관의 협의체에 대한 인식의 차이, 상근인력 미배치, 예산 배정에 대한 의회의 비협조, 일부지역 복지자원부족 등에 따라 시행착오 가능성에 대한 우려도 제기되고 있는 상황

- 일부 지자체는 민간참여가 오히려 행정력을 약화시킬 수 있다는 부정적 인식을 갖고 있으며, 민간부문은 선출직 지자체장의 정치적 판단에 민간참여기회가 차단 및 민간기관간 위화감 발생소지를 우려

- 사회복지시설이 없거나 1개만 있는 시군구 : 24개 지역

다. 지역주민통합서비스제공체계로의 지방행정체계 개편

○ 빈부격차차별시정위원회 등의 05. 2. 사회복지전달체계 개선방안 보고 뒤, 전달체계의 범위를 고용지원, 보건‧복지, 생활체육, 여가‧문화서비스로 확대하여 고령화및미래사회위원회 주관으로 추진키로 협의(’05.1). 이후 위원회는 이와 관련하여 전문가들과 함께 지방행정체계의 개편안을 2005. 10. 작성하였고, 이를 기초로 2006. 4. 행자부 주관의 지방행정체계 개편 작업 본격화.

(1) 개편의 취지

□ 지방화, 주민참여를 기조로 하는 행정환경의 변화에 대응

○ 지방자치단체의 기능 변모 요청

- 지방자치단체가 지역의 특성과 주민의 욕구를 감안한 정책을 스스로 설계하고 집행하는 정책 기획주체로 변모할 필요

- 참여를 활성화하는 다양한 제도적 기반이 마련됨에 따라 지역주민들은 다양한 주민생활지원의 수요를 표출하고 있어 지방자치단체의 대응 필요

○ 상의 하달의 관행, 부서간․인력간․관계기관간 의사소통이 경직된 행정관행을 혁신

- 민주적 의사소통에 기반한 행정환경, 지역사회, 시민사회의 목소리를 경청하는 협력자(partner)로서의 행정기관에 대한 요구 증대

- 사회복지등 주민생활지원업무는 대상자의 개별적인 문제와 요청에 귀기울이고 맞춤형의 다양한 지원책을 강구하는 등 유연한 서비스 마인드를 필요로 하며 이러한 주민생활지원서비스로 행정의 중심이 이동하는 추세

□ 사회복지 등 주민생활지원서비스의 급증하는 수요에 대응

○ 사회경제적 여건변화로 국민의 복지욕구 급증

- 신빈곤층의 대두, 가족해체 및 위기가정 증가 등 복지수요의 다양화

- 급속한 저출산․고령화 추세로 정책적 대응이 필요한 지원수요 확대

- 평생교육, 보건, 고용, 생활체육 등 보편적인 사회서비스에 대한 수요가 점증적으로 확대되는 추세

○ 중앙의 복지정책 및 예산 시군구 복지업무의 지속적 확대

- 공공부조 대상의 확대, 적극적 탈빈곤 추진, 긴급지원제도 도입 등

- 보육, 주거, 교육, 고용 등 기존정책이 주민 복지중심으로 강화되고 정책추진 주체간의 복지연계 요소가 대폭 확대

○ 지방화의 본격 추진에 따라 지방자치단체의 자율성․책임성 강화

- 재정분권을 통한 중앙 사회복지사업의 지방이양이 추진됨에 따라 지역벼 f수요 및 자원여건을 감안한 기획과 사업추진이 시급한 과제로 대두

- 동시에 시․군․구로의 사무분권, 재정분권은 시․군․구의 책임성있는 행정 및 서비스체계 요청

□ 지방자치단체의 기능혁신을 통해 지역사회의 새로운 거버넌스(協治)체계 구축

○ 일하는 방식의 혁신

- 시․군․구 내 부서간, 읍․면․동간, 시․군․구와 관련 공공기관, 민간기관간 협업의 증대를 통해 자원활용의 효율화 및 통합적 서비스제공체계 정착

- 사회복지직과 행정직의 전문성을 극대화활 업무를 배치하여 인력활용을 전문화․효율화할 필요

○ 지역사회의 민간자원 활용의 극대화

- 주민생활지원서비스의 제공자가 증가하면서 관련 민간기관과 잠재적인 인적․물적자원의 제공자들이 함께하는 서비스 연계체계 마련에 대한 수요 급증

- 이를 위한 지방자치단체의 주도적 지원과 협력이 연계기반을 활성화하는데 있어 주요한 역할로 기대

□  주민생활지원 전달체계의 문제점 개선

○ 시군구의 복지전문성 미비로 복지수요를 감안한 기획 미흡

- 중앙 복지정책의 단순전달 역할, 지역특성에 맞는 정책개발 미흡

- 종합적인 시군구단위 기획과 지역내 복지자원을 관리 조정할 담당부서 부재

○ 공공부조 업무의 과부하에 따른 정책 집행방식의 한계

- 90년대 말 경제위기  이후 사회안전만 정책의 강화에 따른 집행업무가 시․군․구-읍․면․동으로 부여됨에 따라 신규 확대되는 정책의 대상자 발굴선정의 증원된 사회복지직업무의 상당부분을 투입, 상대적으로 대상자관리 및 서비스 실시는 미진

- 읍면동 창구에서 1인이 모든 복지업무를 전담하는 업무분담은 그 방식의 본래 취지인 수급자와의 친밀한 관계형성을 통한 서비스의 전문성, 지속성 유지와 기본적인 상담, 찾아가는 서비스가 곤란

○ 일선 읍면동 사회복지업무 수행인력의 부족

- 사회복지등 주민생활지원 영역이 급격하게 확대되어감에 따라 지방행정 수요 가운데 차지하는 비중이 크게 증가하고 있으나, 읍면동 인력활용 구조의 개편이 병행되지 않아 업무부담의 형평성에 문제 발생

○ 공공․민간 사회복지 주체간의 유기적 협력 부재로 인한 자원 활용의 비효율 발생

- 지역내 공공˙민간 복지기관간 정보 공유 및 연계 협력 기제 미비

- 서비스의 중복˙누락에 대한 상호 점검이 이루어지지 않고, 지역 자원의 효율적 활용이 곤란

○ 중앙정부의 주민 생활지원 정책은 부처별 개별적인 정책 기획으로 서비스사업 영역 간 중복 및 사각지대가 존재하고, 저소득취약계층 중심의 한정된 예산으로 서비스 제한

- 중앙부처(보건복지부, 여성가족부, 문화관광부, 교육인적자원부, 노동부, 건설교통부, 청소년위원회)별 정책 생산과정에서 아동 급식, 보육료, 방과 후 교육, 주거복지 등 부처간 협력˙조정이 필요한 사업 발생

(2) 개편의 주요 내용

□  주민생활지원 서비스의 범위

○ 주민생활지원 서비스는 취약계층에게 제공되는 복지서비스 이외에 주민생활의 질 향상을 위해 제공되는 서비스를 모두 포괄

- 기존의 복지서비스는 주로 수급계층을 포함한 빈곤․취약계층에 국한된 서비스로 취급되었지만, 금번 주민생활지원 서비스를 통해 지역주민 일반에게도 공공서비스의 일환으로 복지서비스가 제공되는 기회를 확대하게 될 것임.

○ 구체적으로 보면 주민생활지원서비스는 복지․보건․고용․주거․평생교육․생활체육․문화․관광 등 8대 영역의 서비스를 포괄하는 개념

- 이 서비스 영역에 의해 주민은 평균적으로 256개(중앙 216 + 시도 26 + 시군구 14)의 주민생활지원 서비스를 6개 유형의 전달체계를 통해 제공받고 있음(지방자치단체를 통해 제공되는 서비스가 79%임)

<표 2> 중앙부처가 제공하는 주민생활지원서비스의 구성

부처별	복지부	문광부	노동부	청소년 위원회	교육부	여성부	건교부	보훈처
216	89	49	28	17	12	9	7	5
분야별	복지	문화	고용	보건	교육	관광	주거	체육
216	105	41	28	15	12	6	7	2
대상별	저소득층	일반주민	청소년	아동	장애인	노인	여성	기타
216	38	37	28	27	23	21	14	28

○ 본 개편을 통해 강화되는 주민생활지원 기능은 다음과 같이 구분하여 제시할 수 있음.

- 대민서비스의 향상

; 초기 상담/ 찾아가는 서비스, 서비스의 실시, 사례관리

- 정책 집행의 효율화 및 합리화

; 통합조사 전문화 / 서비스 연계, 부서간, 기관간 협력 증가 / 고도화된 업무 전산화 추진을 통한 효율성 제고

□  조직 개편의 내용 : 인력 및 업무 재배치

○ 시˙군˙구에 주민생활지원 전담부서 설치

- 평생교육, 문화, 복지, 고용, 여성˙보육지원, 주거복지, 청소년 등 주민생활지원관련 업무를 하나의 부서로 통합

- 주민생활지원 기획, 서비스연계˙조정, 통합조사, 주거복지, 자활˙고용, 교육˙문화 영역 중 주민생활지원을 위한 업무담당 부서의 신설 및 강화

- 아래 그림에서와 같이 대도시형의 경우, 전국적으로 64개 시․구에 해당되는 경우로서 주로 4개국 이상의 국이 존재하는 경우를 뜻함.

- 이 대도시형의 경우, 복지경제국을 주민생활지원국으로 개편

․복지경제국 산하 과·담당중 주민생활지원기능과 관계없는 환경청소과와 지역경제과는 타 국·과로 이동

․문화체육과 전체, 자치행정과 평생교육담당, 지역경제과 취업정보담당, 주택과 주거복지기능은 주민생활지원국으로 이동

․자원봉사기능 및 자원봉사센터도 주민생활지원국으로 이동

․이로 인해 1과 3~4담당이 확대됨. 일반적으로 주민생활지원과(총괄기획담당, 서비스조정연계담당, 통합조사담당, 여가지원담당 등)가 해당될 것임.

<그림 1> 조직 개편의 예 : 대도시형

																단체장․부단체장
																										보건소
		행정관리국														복지경제국										도시관리국
자치 행정과			문화 체육과										사회 복지과		여성 복지과			지역 경제과			환경 청소과							주택과
… … 평생교육			문 화 관 광 체 육										복지정책 생활복지 노인복지 장 애 인 자원봉사		여성정책 보육지원 청 소 년			… … 취업정보			… … … … …							… … (주택행정)

⇩

				단체장․부단체장
											보건소
				주민생활지원국
주민생활지원과			주민서비스1과				주민서비스2과					문화체육과
o 총괄기획 o 서비스조정‧연계 o 통합조사 o 자원봉사			o 기초생활보장 o 자활‧고용 o 노인 o 장애인				o 보육 o 여성 o 아동‧청소년 o 평생교육 o 주거복지					o 문화예술 o 관광 o 여가지원 o 생활체육

- 이로 인한 각 과 및 담당의 업무분장을 예시하면 아래 표와 같음.

<표 3> 대도시형으로의 조직개편에 따른 담당별 업무분장(예시)

과 명칭	담당 명칭	업 무 분 장
주민 생활 지원과	총괄 기획	․주민생활지원서비스 종합계획 수립·조정 ․지역욕구조사 및 서비스 제공계획 수립 ․전산망 구축·관리 ․ 홍보·교육 ․의사상자 및 보훈단체 지원 ․재해구호(이재민 실태조사, 구호금품 지급 등) ․무연고 사망자 장제처리 ․서무·예산·인력관리
	서비스 조정·연계	․지역협의체 운영 ․대상자별 서비스 조정·연계 ․지역자원의 발굴·동원·연계·관리 ․서비스 제공기관간 연계체계 구축 ․이웃돕기, 후원결연 ․긴급복지지원
	통합조사	․복지 등 주민생활지원 대상자 신규 조사(자산 및 부양의무자 조사, 생활실태 및 욕구조사 등) ․대상자 보장결정 및 급여 통지, 사회복지서비스 제공 대상자 결정 및 통지 ․신규신청자 이의신청 처리 ․상담실 운영(각종 서비스 신청 접수 및 초기상담, 전화 및 방문민원 상담, 관련팀으로 연계 등)
	자원봉사	․자원봉사 계획 수립 ․자원봉사활동 개발·운영 ․자원봉사단체 지원 ․자원봉사센터 관리
주민 서비스 1과	기초생활 보장	․기초생활보장업무 전체 ․의료급여 전체 ․차상위계층 및 사회취약계층 지원업무
	자활· 고용	․조건부수급자 관리 및 자활지원계획 수립·시행 ․자활사업 대상자 선정 및 관리 ․자활후견기관 관리 ․자활프로그램 개발 ․기초생활보장기금 관리 ․생업자금 융자 ․취업정보 관리 ․취업정보센터 운영 ․실업자 대책 및 구인구직 등록 ․고용촉진훈련 업무 ․고용관련 기관간 연계사업
	노인	․노인복지관련 업무 일체
	장애인	․장애인복지관련 업무 일체
주민 서비스 2과	보육	․보육관련 업무 일체
	여성	․여성, 모부자 등 관련 업무 일체
	아동·청소년	․아동·청소년 관련 업무 일체
	평생교육	․평생교육 계획 수립·시행 ․평생교육 프로그램 개발·운영 ․평생학습 공동체 조성 ․초중고 학교의 평생교육 지원·연계 등
	주거복지	․영구임대, 매입임대, 전세자금 및 생활안정자금 융자 ․취약계층 주거지원방안 정보제공 ․불량주거지역 생활환경 개선사업 ․노숙자·부랑인업무 및 관련 시설 관리 ․주거관련 민간단체 연계
문화 체육과	문화예술	․문화·예술업무 일체
	관광	․관광관련업무 일체
	여가지원	․여가레저활동 지원계획 수립·시행 ․여가레저활동 촉진 ․여가레저시설 확충·관리 ․여가레저산업 육성 지원 ․여가레저 관련단체와의 연계·협력
	생활체육	․체육 및 생활체육 관련 업무 일체

○ 읍˙면˙동에 주민생활지원팀 설치

- 읍․면․동의 조직을 행정민원담당과 주민생활지원담당으로 이원화

- 읍․면․동 행정인력을 조정, 주민생활지원업무로 확대배치하여 찾아가는 서비스, 정보제공․의뢰․연계 등 주민생활지원 서비스 강화

- 주민생활지원팀은 6급 담당을 신설하고, 기존 사회복지직과 행정직이 협업하여 주민생활지원 업무 처리

<그림 2> 읍․면․동의 조직개편 예시

동장(5급)				동장(5급)
		⇨
주무(6급)			주민생활지원담당(6급)				행정민원담당(6급)
직원(7급이하)			직원(7급이하)				직원(7급이하)
․일반행정(4명) ․민원(5명) ․사회복지(3명)			․주민생활지원(1명, +1명) ․사회복지 (3명)				․일반행정(3명, △1) ․민원(4명, △1)
※ 기능1 제외			※ 기능1 제외

- 읍․면․동의 조직이 주민생활지원서비스를 강화하기 위해서는 시․군․구와 읍․면․동의 업무를 일부조정할 필요

․동사무소에서 수행하는 211개 사무 중 58개 사무는 본청의 관련 실·과로 이관(153개 단위사무 존치)

; 일반행정·민원업무 139건 중 35건 이관(104개 존치), 사회복지업무 72건 중 23건 이관(49개 존치)

<표 5> 동사무소의 이관사무 및 강화기능

이관사무	강화기능
․일반행정 : 새마을, 민방위, 재해피해실태조사, 통반장수당 지급, 자율방범대 지원, 적십자회비 모금, 불용품 매각, 거리질서계도 등 사회진흥, 방역 등 ․민원 : 사실증명, 국외이주신고수리 등 ․사회복지 : 각종 신청조사, 자활지원계획수립, 경로당 개보수, 노인일자리사업 등	․주민생활지원 : 복지·보건·고용·주거·평생교육·생활체육·문화·관광 등 주민생활지원서비스에 대한 종합적인 정보 제공, 상담, 관련기관 의뢰·연결 등 ․사회복지 : 각종 복지대상자에 대한 심층상담, 현장방문, 사후관리 등 ․기타 본청의 주민생활지원부서와 관련된 업무

○ 사회복지직 및 행정직의 배치 조정

- 시․군․구 주민생활지원부서의 ‘서비스조정․연계팀’, ‘통합조사팀’에는 사회복지직을 집중 배치하고, 경력있는 복지직을 담당으로 배치 권장

- 시․군․구 주민생활지원부서에 배치할(서비스조정˙연계, 통합조사팀 등) 인력을 감안하여 기존 읍면동의 사회복지직 인력을 이관

- 읍․면․동에는 복지직 1인담당 기초보장 150~250가구 기준으로 배치(영구임대아파트단지등 도시지역 저소득층 밀집 동의 경우 250가구 수준 담당 기준)

※ 이러한 기준은 ‘05년 주민생활지원관련 신규 인력(복지기획 인력인 사회복지직 1,830명, 보육담당 인력인 행정․사회복지직 355명)의 전체 시군구 확충을 전제로 하여 설계한 것이므로 본 개편 목적을 달성하기 위해서는 기 계획된 인력을 확보하는 것이 우선되어야함.

- 기타 필요한 인력은 본청의 쇠퇴되는 기능에 배치된 인력을 주민생활지원국(과)로 재배치

※ 사회복지직은 통합조사, 서비스조정˙연계 등에 우선 배치

□  업무 및 서비스 여건 개선

○ 업무효율화 및 실질적 연계를 위한 On-line 체계 구축

- 지방교육청, 보건소, 고용안정센터 등 통합서비스 제공을 위해 필요한 공공기관간 전산시스템의 연계방안 마련 (단계적 추진 예정)

- 단기적으로 기운영중인 ‘복지행정시스템’ 기능 개선을 위해 외부 공공기관 전산망을 시군구 전산망과 연결

; ‘복지행정시스템’의 기능 개선 및 주민˙세정전산망 연계/ ‘워크넷(노동부)’을 활용하여 자활˙고용 통합서비스 제공/ ‘보육행정시스템’, ‘임대주택 입주자 전산망’, ‘공공보건시스템’, ‘평생교육정보망’, ‘문화정보지식포탈’, ‘청소년조합정보망’과 연계 추진

- 주민에게 필요한 각종 정보제공, on-line 서비스 신청, 자격 조회가 가능한 주민생활 지원 포탈(가칭, 사이버 종합복지센터)을 구축

; ‘국가복지정보시스템’을 중심으로 서비스 영역을 단계적으로 확대하고, 지방자치단체의 서비스도 포함하여 통합서비스 제공

○ 상담공간 마련

- 대민서비스가 이루어지는 일선 행정창구에서 일선 행정창구에서 필수적인 상담 여건 마련

○ 수퍼비전 및 사례회의 등 민주적 의사소통 체계 마련

- 기존의 상의하달식 관료제적 조직문화를 개선하여, 팀제의 수평적 의사소통 구조의 정착이 가능하도록 다양한 의사소통 기제 도입

- 사례회의(case conference, 시군구 부서 간, 시군구-읍면동 담당 간, 시군구-읍면동-관련 공공˙민간 담당자간)를 통한 업무 중심의 의사소통, 수퍼비전 체계를 통한 공식적인 탄력적 상호 지원의 문화 활성화

○ 상세한 업무 지침의 제시 및 중앙정부의 지속적 모니터링 실시

- 새로운 개편 체계의 정착을 위한 변화되는 업무의 기본적인 가이드 라인을 제시

- 지속적인 모니터링을 통해 제시된 업무지침을 점검하고, 지역 여건과 정착 실태를 반영한 세부적인 지침으로 개선

(3) 개편의 추진 과정

(가) 추진 일정

○ 금년 7.1부터 시행하여 단계적으로 확대

- '06.7.1(1단계) : 53개 시․군․구 지역에서 실시

- '07.1.1(2단계) : 자치구 및 일반시 중심으로 실시(129개 시․군․구 예정)

- '07.7.1(3단계) : 도농복합시·군 중심으로 실시(약 50여개 시․군․구 예정)

(나) 행정체계 개편 교육 실시

□ 교육의 기본 방향

○ 4단계별 체계적 교육 실시

; 행정개편 이전의 사전 교육과 직후의 사후교육, 그리고 이어지는 facilitator's training, 마지막으로 정기적인 연중교육 등 4단계로 구분된 교육 실시

○ 지자체별 facilitator를 통해 개편 중인 지자체별로 자체 교육 유도

; 본청의 총괄기획팀 및 각 사업팀, 그리고 읍․면․동의 행정직과 복지직 등 핵심직무 및 직급별로 핵심요원교육을 통해 각 지자체별로 별도의 자체 교육을 통한 직무이해도 증진책 강구

○ 특별교육에 이은 정기교육 실시를 통해 안정적이고 일상적인 전문성 함양

; 현재 개편 전후를 기해 단기적으로 이루어지는 교육에만 한정짓지 않고 개편효과가 정착되기 위해 중기적으로 시행될 일상적인 정기교육을 내년 하반기부터 시행하는 방안 포함

○ 민관협치를 위한 민간교육의 활성화

; 민간부문의 활동가들에 대한 이해도 증진을 위해 논의를 활성화시킬 facilitator를 양성함으로써, 지역 내 민간영역에서의 협치 능력을 증진하는 데에 기여

□ 교육의 기본틀 : ‘4단계 교육법’

<그림 11> 지방행정체계 개편의 성공적 정착을 위한 4단계 교육 구도

단계구분

교육대상

주요내용

교육시기

- 시군구 복지직

- 읍면 복지직

- 전산강사요원

- 인사발령에 의한 변동가능성이 낮은 대상자층을 중심으로 교육

․개편취지 이해

․개편의 준비작업에 대비

․개편에 따른 직무 이해

D-2개월

~

D-1개월

- 시군구 국장

- 시군구 과장

- 본청 신설팀

- 읍면동 동장 및 행정직

- 주민생활지원팀장

- 인사발령으로 인해 업무담당자가 확정된 공무원들을 대상으로 교육

․개편취지 및 복지서비스 이해

․직무처리 방안 습득, 전문성 보완

D-1개월

~

D-10일

- 시군구와 읍면동 의 facilitator 역할자

- 민간

- 지역별 소수 정예 요원 선발

- 멘토역과 신규업무자 지역교육 담당

- 본청의 총괄기획주무, 서비스연계팀, 통합·조사팀, 자활·고용팀, 읍면동의 복지직과 행정직, 민간 대상

D+1개월

~

D+2개월

특

별

교

육

1차 :

발령이전

핵심인력교육

2차 :

발령이후집합교육

3차 :

실무심화교육

- facilitator역할자

- 지역별 직무교육 담당 교관 및 강사

- 보건복지인력개발원에서 일괄성을 갖고 계획적인 교육 실시로 개편효과 극대화 시도

D+6개월부터

- 업무 담당자 전체

- 각 지방공무원교육원에서 필요한 직무 교육 자체 실시

4차 :

정기

지속

교육

정기교육

개편 실시 지자체별로 facilitator를 중심으로 팀별, 직무별 자체 교육 실시

○ 1차 : 인사발령 이전 집합 교육

- 인사 발령 이후 업무에 변동이 없는 읍면동장, 복지직, 전산강사요원을 대상으로 교육

․읍면동장 : 행정개편 취지 및 주민센터 운영방안(4시간)

1․2차 수범사례(1시간)

․읍면동 복지직 : 사례관리 등(7시간)

․전산강사요원 : 복지행정시스템 (18시간)

강사요원들 간 간담회(3시간)

○ 2차 : 인사발령 이후 집합교육

- 인사 발령 직후 국장, 과장, 읍면동 행정직, 본청신설팀을 대상으로 교육

․국장 : 행정개편 취지 및 주민센터 운영방안(4시간)

1․2차 수범사례(1시간)

․과장 : 행정개편 취지 및 주민센터 운영방안(4시간)

1․2차 수범사례(1시간)

․주민생활팀장 : 행정개편 취지 및 주민센터 운영방안 등(7시간)

․읍면동 행정직 : 사회복지의 이행 등(7시간)

․본청 신설팀·민간 : 신설팀 업무처리방안 등(7시간)

○ 3차 : 실무자 심화 교육

- 지역별로 소수 정예 요원(facilitator)을 선발하여 지역내 멘토 역할과 신규 업무자 에 대한 자체 교육을 담당  할 수 있도록 함. 특히 본청의 총괄기획 주무, 서비스 연계팀, 통합·조사팀, 자활·고용팀, 읍면동의 복지직과 행정직, 민간을 대상으로 교육

․총괄기획 주무과정 : 행정개편 취지 및 주민센터 운영방안등(14시간)

․서비스연계 과정 : 주민지원센터 운영방안 및 업무처리방안 등(14시간)

․통합·조사 과정 : 주민지원센터 운영방안 및 업무처리방안 등(14시간)

․자활·고용 과정 : 주민지원센터 운영방안 및 업무처리방안 등(14시간)

․복지직 과정 : 주민지원센터 운영방안 및 업무처리방안 등(14시간)

․행정직 과정 : 주민지원센터 운영방안 및 업무처리방안 등(14시간)

․민간 과정 : 주민지원센터 운영 및 협력 방안 등 (14시간)

○ 4차 : 정기 교육

- 행정체계 개편이 주민들의 만족도를 높이는 효과가 구현되도록 끊임없는 전문성 보완과 대민서비스 자세 습득에 대한 일상적인 교육 실시. 이때 복지부가 주관하는 일관된 중앙교육과 지자체별 직무특성화교육을 구분하여 실시

․ 중앙교육(행자부․보건복지부 주최, 한국보건복지인력개발원 주관)

: facilitator 양성교육/지방 전문강사 교육

․ 지방교육(각 지방공무원교육원 주관)

; 직무별 전문교육

(4) 지방행정체계 개편에 대한 잠정적 평가와 시사점

(가) 현단계「개편」과정의 문제점

□ 일선 시․군․구의 개편 취지에 대한 이해 부족

○ 중앙부처로부터 4. 5 일자 「지자체 설명자료」외에는 개편과 관련된 지침이나 설명과정이 부재하였고, 그나마 53개 시․군․구의 자율성을 상당부분 보장함에 따라 원칙이 없거나 취지에 어긋나게 자의적․편의적 시행이 가능하여 전반적으로 원 취지의 투영이 담보되기 어려움.

○ 실제로 현재 다음과 같은 왜곡 사례가 발생하고 있음.

▷ 동사무소에 신설된 주민생활지원팀의 6급 팀장 T/O 일괄 신설

; 업무의 이해도 및 전문성에 상관없이 6급무보직 주사의 전면 배치로 실질적인 동사무소 복지기능 강화 취지의 구현에 장애 발생

▷ 조직구도의 자의적 편성

; 운전직․기능직의 주민생활지원팀 배치, 주민생활지원국 구성의 임의 개편

▷ 전담공무원의 상대적 박탈감 심각

; 읍․면․동 전담공무원 일부의 본청 이동으로 인한 인원 공백에 상응하는 행정직 보충이 이루어지지 않거나 업무분장이 잘못되어 개편 뒤 업무부담이 훨씬 증가

▷ 시행 전 단계에서 배포한 ‘지침’의 한계 미극복

; 보건소 및 고용안정센터, 교육청과의 연계에 대한 고민 미비, 시․군․구의 형편에 따른 자의적 결정에 대한 과도한 해석 빈발

▷ 민간부문과의 연계 협력 부문 미진

; 민간자원의 활용방안에 대한 고민 미비

□ 교육을 통한 지방정부의 대응력 제고에 한계 노정

○ 추진단과 보건복지인력개발원이 협력하여 진행하고 있는 특별교육은 현재 1단계 대상 시군구의 팀원급과 읍면동의 동장이하 직원에 대한 교육을 마친 상태이나 다음과 같은 문제에 봉착

▷ 1차 특별교육대상과 업무담당자의 불일치 문제

▷ 대규모 집합교육에서 오는 효과성에 대한 우려

▷ 교육예산의 대폭 삭감으로 효과적이고 전면적인 교육 실시에 제동

(나) 개선책

□ 전면적인 모니터링을 통해 2단계부터 적절한 추진 담보

○ 7월부터 53개 시군구가 개편을 완료하고 내년 1월 1일부터 131개 시군구에 2단계 개편작업이 구현되는 가운데, 현재 실시되고 있는 지자체에 대한 대대적인 정밀모니터링이 실시되어야 함. 이를 통해 2단계를 위한 지침 개선, 교육과정에 반영 등의 형태로 활용해 나감.

○ 이러한 모니터링반은 추진반에만 맡길 것이 아니라, 중앙부처 관계자/학계전문가/시민단체대표/지역주민대표 등 폭넓은 전문가들로 해당 시․도별로 구성, 운영하는 방법 고려

□ 교육에 대한 최대한의 관심 집중을 통한 개편 효과 견인

○ 현재 주어진 예산 내에서 교육방식에 대한 대대적 개편을 고려해야 함.

▷ 각 시․도마다 핵심 trainer를 양성하고 이들이 시군구의 행정직과 복지직에 대한 소규모 대면교육을 실시하는 방법

▷ 사이버교육방식을 도입하여 행정체계개편의 취지와 기본지식에 대한 공통교과를 만들어 대규모 교육대상자에 대한 교육방식 구현

▷ 2차교육부터는 발령예정자를 상대로 교육

□ 특히 지자체 차원에서는 다음과 같은 자체 노력 필요

▷ 시행전 ‘사전 인사발령’ 실시

; 사전인사발령으로 사전교육에 참여, 업무에 대한 충분한 이해를 행하여 대민업무 투입시 과도기없이 바로 효과를 내도록 함.

▷ 동사무소의 특성에 따라 적절한 주민생활지원 팀장 배치

; 적어도 영구임대아파트 밀집지역의 동사무소는 사회복지직으로 팀장이 배치되어야 할 것이며, 이외에도 지역적 특성을 감안하여 사회복지직의 적절한 활용 필요

▷ 동사무소의 주민생활지원팀원 적절 구성 및 업무 분장

; 애초의 취지에 맞게 행정직 인력의 2-3명 배치가 필요하며, 팀장 역시 업무영역을 맡도록 하여 결재만의 역할 지양토록. 또한 행정직의 업무도 보육업무, 장애인등록 업무 등 복지전문성이 필요치 않은 업무로 배분해야 함.

▷ 자체 교육 실시

; 전국 단위 교육에서 양성된 facilitator 및 자체 강사를 활용하여 신참자들에 대한 꾸준한 반복 교육이 자체적으로 실시되어야 하며, 이들 강사들에 대한 업무분장 상의 편의 제공

▷ 협력과 연계 기능의 활성화

; 금번 개편의 가장 핵심적 기능은 팀간, 과간, 시군구와 읍면동간 연계와 협력이므로 업무수행 방식을 혁신하여 이러한 기능이 원활이 구현되도록 적절한 유인과 행정지도, 전문성 보지가 요구됨.

▷ 민-관 협치의 발휘

; 현재의 지역사회복지협의체의 성과를 바탕으로 고용과 문화, 교육, 주거 등의 주민지원서비스 영역에 이르기까지 민간의 네트워크를 활성화토록 하고 나아가 민-관간의 협치가 정착되도록 함.

라. 복지의 지방분권화가 갖는 함의

○ 사회복지에 있어 ‘중앙정부에서 지역사회로 중심 축의 이동’을 의미

- 중앙정부가 관장하는 법, 제도, 예산에 의해 복지정책의 대부분이 결정되던 방식에서 지방자치단체와 그 역내의 시민사회 및 지역주민들에 의한 복지정책 기획 및 집행이 이루어지는 단계로 진입

☞ 현재 이러한 중심축의 이동에 대해 중앙정부는 물론, 지역사회가 얼마만큼 준비되어있고 이러한 환경의 변화에 주체적으로 대응할 수 있도록 제반조건들을 얼마나 갖추고 있느냐에 대한 점검이 필요. 그렇지 않으면 과도기적인 힘의 공백상태가 발생할 수 있음.

○ 중앙정부-지방자치단체의 정부간관계(Inter-Government Relation)의 변화 초래

- 중앙정부의 주도권하에 지방정부가 단순한 집행기관 또는 대리인 역할을 하던 상황에서 지방정부 스스로 기획과 정책형성, 집행이란 일련의 전(全)과정을 주체적으로 수행하는 역할이 강조

☞ 이에 따라 복지부 등 복지관련 중앙부처의 역할의 한도가 어디까지인지, 구체적인 개입의 통로, 정책조정 기제가 무엇인지에 대해 심각하고도 시급한 정책판단이 요구

○ 정부 - 민간의 관계에 대한 변화 초래

- 지역사회라는 구체적인 생활공간을 중심으로 복지정책이 결정되는 추이가 강해질수록 지역주민 및 시민사회복지단체의 구체적인 관심 및 참여욕구가 제고됨으로써 일방적인 관주도의 정책구현방식은 거부되고 민-관의 협치(governance)에 의한 정책결정과정이 주목됨

- 자치단체장 및 지방의회 구성이 선거에 의해서 결정된다는 점에서, 지역사회의 상황과 지역주민의 요구가 관철되는 정도가 확대될 것으로 예상됨

☞ 협치구조가 발현될 수 있도록 법과 제도의 틀을 바꾸고 중앙정부 및 지방정부 스스로가 이러한 협치정신에 대한 뚜렷한 소신과 실천기술을 습득하려는 노력이 지속적으로 요구됨.

○ ‘지역사회’에 대한 새로운 발견

- 지금까지 적어도 사회복지에 있어 ‘지역사회’라는 단위는 명목적이며 형식적인 의미가 강했음. 왜냐면 중앙정부가 법적, 제도적, 재정적 주도권을 갖고 복지부문에 대한 결정력과 주도권을 상당정도 지니고 있었기 때문. 그러나 이제 복지부문에 있어서 지방분권이 진척됨에 따라 지역사회가 지역복지발전의 실질적이며 능동적인 역할이 부여되기 시작하였음. 이런 의미에서 새롭게 그 존재의 의의가 발견됨.

2. 주민통합서비스 실현을 위한 민-관 협력체계 구축 현황과 외국사례

가. 민관 파트너십 구축 현황

○ 이러한 지역복지파트너십을 구축하는 데에 있어 공공과 민간간, 공공영역 내, 민간영역 내 등 다양한 차원에서 network이 실종된 상태.

- 첫째, 정부내(Intra-governmental)의 연계와 조정이 매우 미흡.

․ 중앙부처는 물론이고, 시․군․구 내의 서비스 전달부서간 연계가 미비. 보건과 복지의 부분적 연계를 제외하곤 고용, 문화, 평생교육, 생활체육, 안전, 주거 등 서비스간 연계가 제대로 이루어지지 않고 있음.

․ 중앙부처의 예를 들어보면, 아래 그림과 같음.

<그림 4> 서비스를 둘러싼 부처별 실태

부처별 사업간 미연계 사례

․ 이러한 경향성은 시․군․구의 지자체에서도 그대로 답습되어 국과 국간에, 과와 과간에 전혀 유기적인 연계나 조정이 이루어지고 있지 않음으로써 지역복지 network를 구축함에 있어 매우 결정적인 한계로 기능

- 둘째, 민간서비스 자원들 간에도 연계인식이 전무하거나 미미.

․ 현재 지역차원에서 분야별 민간자원제공기관들 간의 네트워크가 미미하여 서비스제공 대상 및 사업의 중복, 사각지대가 발생. 이로 인해 자원의 적절 배분이 이루어지고 있지 않고 역할분담과 조정에 의한 서비스의 심화 및 확장이 이루어지지 못하고 있음.

<그림 5> 민간기관간 연계 미비의 예

민간기관간 미연계 사례

○ 네트워크 구축 이전 현황

- 장애인치료센터로 안산장애인복지관, 초지종합사회복지관, 본오종합사회복지관의 3곳이 있으나 공공치료시설 부족으로 치료대기자가 많은 편임.

- 장애아동 부모들은 초지, 본오, 장애인복지관에 중복 대기시키고 있음. 아동치료 자리가 생겨도 중복 대기문제로 바로 자리가 난 기관의 치료를 받지 못하며, 한 기관당 1년간 치료를 하고 케이스 로테이션을 통한 치료를 실시하고 있어, 치료사의 치료내용에 대한 연계가 되지 않아 치료의 효과성이 떨어짐. 상습적 치료비 미납자에 대한 정보공유가 없어서 치료비 납부 없이 치료를 받는 사례도 있음.

○ 네트워크 구축 이후

- 2004년부터 안산의 장애아동 치료업무를 담당하는 치료사와 사회복지사 네트워크를 월1회 정기적으로 실시하고 있음. 치료아동에 대한 데이터 공유와 치료파일도 공유하고 있어 대기자의 중복누락은 물론, 아동치료 연계가 가능하고 치료효과를 높일 수 있음

- 안산시에서 수급자 및 차상위계층, 저소득장애가정에 대한 치료비를 지원하게 되기까지(’04년, ’05년 지원) 중요한 역할을 하였으며, 현재 상호 역할분담하에 안산시의 무료치료 교육을 상호역할 분담하면서 수행하고 있음. 2005년 네트워크에서 ‘장애가정을 위한 사회복지서비스 가이드북’을 공동 제작 준비중

민간서비스 제공기관간 연계 사례

- 경기도 안산시 장애아동 사례

- 셋째,  공공과 민간서비스 제공주체간 연계‧협력이 매우 미흡.

․ 기존의 민관협력은 정부주도 방식이거나 일부의 복지단체에 한정되는 경우가 대부분이었고, 최근 사회복지사업법에 의거 설치된 지역사회복지협의체는 보건‧복지간 네트워크로 한정되어 다양한 서비스간 통합적 요구를 담지 못하며, 참여단체의 대표성 문제, 민간단체들의 참여 배제, 자문회 수준의 회의방식 등으로 여러 가지 한계를 드러내고 있음.

○ 지방자치단체와 기업체가 손을 잡고 직원식당에서 방학중에 결식아동의 점심을 제공(중계3동사무소와 롯데마트 중계지점, 하계1동사무소와 하계테크노타운)

○ 효과

- 지자체 : 결식아동 1인당 한끼 3,000원의 정부지원금을 회사배려로 2,333원에 계약함으로써 예산 절감

- 기업 : 실비만 받고 식사를 제공함으로써 사회적 이미지 제고

- 결식아동 : 영양불균형 해소, 철저한 위생관리를 통한 식중독 위험감소

공공과 민간간 협력체계 구축사례

○ 이러한 민-관 협력 및 연계에 기본이 되는 서비스제공 기관의 절대 부족 현상이 존재함.

- 지역사회에서 민간복지의 주체는 민간사회복지기관과 종교·시민단체로 집약되나 아직 자원총량이 부족하고 그나마 지역간 편차가 심하여 민관의 협력을 통한 자원활용에 문제

- 특히 郡의 경우는 민간복지이용시설이 하나도 없는 지역이 거의 절반정도(44.9%)에 이름

<표 4> 시‧군‧구 단위 이용시설 분포 현황

(단위: 개소, %)

구분	복지관(%)				노인이용시설(%)			재가센터 (%)
	종합 복지관	단종 복지관		소계	주간보호	단기보호	소계
		노인	여성
시	130(82.4)	51(58.9)	86(56.1)	267(95.9)	74(47.3)	22(28.4)	96(52.7)	86(59.5)
군	16(18.0)	23(25.8)	34(19.1)	73(55.1)	12(10.1)	5( 5.6)	17(15.7)	38(31.5)
구	214( 97.1)	53(76.8)	42(30.4)	309(98.6)	125(89.9)	39(40.6)	164(95.7)	104(95.7)

주 1) ( )는 각 시군구별 1개 이상 분포된 지역의 비율임.

2) 전체 시‧군‧구는 시 74개, 군 89개, 구 69개 총 232개 지역임, '03.6.30 현재

나. 민관 협력체계 구축의 외국 사례

; 미국 Washington D.C.의 Columblia Heightis/Shaw Family Support Collaborative의 경우

중앙아동학대예방센터, 내부자료, 2005.

□ 형성배경

○ 연방정부가 1993년 “가족보존 및 가족지원법”을 제정하게 되고, 1995년 아동 및 가족서비스 전문기관은 법원으로부터 지역사회에 기반을 둔 서비스를 실시하라는 명령을 받게 됨. 이리하여 1996년 4개의 지역사회를 위한 적은 규모의 예산이 배정되었고, 1998년 도시 전체를 관할하는 지역협의체(Collaborative Council)가 구축.

- 지역협의체(Community Collaborative)는 아동학대와 방임이 정부의 책임임과 동시에 지역사회의 책임이라고 생각하는 것에서 출발하였으며, 현재 인구 50만명(아동인구수 11만명)의 워싱턴 D.C.에 7개의 지역협의체가 구성되어 있음(워싱턴에는 8개의 구가 있으며 소득수준이 높은 1개의 구만 제외하고 7개 구단위로 지역협의체가 구성됨).

- 이 지역협의체는 협회와 같은 성격으로서 지역사회의 빈곤한 가족과 아동에 관심이 있는 기관과 개인이라면 모두 지역협의체를 구성하는 회원이 될 수 있음. 현재 지역주민모임의 지도자나 교회, 학교, 민간단체, 아동발달센터, 아동배치기관, 가족자원센터, 지역사회개발단체, 응급지원센터, 위탁부모모임 등의 단체가 회원이 되어 지역협의체를 구성하고 있으며, 협의체의 모든 회원은 지역사회 구축에 참여.

- 지역협의체 활동을 위한 운영은 지역사회운영위원회(Community Steering Committee)에서 담당.

□ 지역협의체 구성과 운영 내용

○ 지역협의체의 구성

- 직원 30명

- 아동가정복지국 직원의 순환 근무(현장과 밀접하게 활동 가능) 또는 지역협의체 직원이 아동가정복지국의 직원으로 스카웃되어 가는 경우도 있어서 상호 교류가 원활함.

- 3개소의 서비스 센터 운영

- 4가지 총합적인 시범사업 운영

- 예산 1백만불

○ 지역협의체의 역할

- 지역사회에서 발생하는 아동학대 및 방임의 문제에 대해 개입

- 아동학대 피해아동 및 그 가정 전체를 위하여 도움을 제공

- 아동 및 가정이 지역사회에서 쉽게 만날 수 있는 여러 기관들을 회원으로 가입시킴으로써 서비스가 중복되지 않고 효율적으로 제공되게 함.

- 회원단체의 실무자들도 밀접하게 연계하여 실무자들이 피해아동 및 그 가족에게 효과적으로 개입하는 기술 등을 함께 교육 훈련함.

- 아동학대에 개입하는 공적체계와 연계 구축

- 원가정 복귀된 아동 또는 위탁가정에 배치된 아동, 입양된 아동이 가정에서 건강하게 성장하는지 관찰

- 아동보호체계 사회복지사가 지역협의체에 파견되어 근무하기도 함. 공공기관의 사회복지사가 지역협의체에서 근무할 경우 지역사회 주민과의 친밀감을 형성하기에 용이함. 지역사회 주민과의 친밀감 형성은 아동학대로 신고된 가족에 대한 접근을 용이하게 하는 장점이 있음.

- 지역사회의 문제가 무엇인지를 파악하고 이를 개선하기 위해 함께 노력

- 지역사회 빈곤한 가족과 아동을 위한 직접적인 서비스도 제공

○ 지역협의체의 체계도

<그림 6> Columbia Heights/Shaw Family Support Collaborative 체계도

3. 주민 통합서비스 제공을 위한 민관협력체계 모형

가. 민-관협력체계 구축의 기본 고려사항

(1) 민관협력의 다중적 의미

지금까지 활용해 온 민관협력의 용어에 대한 의미를 반추할 때, 여기에는 협치(協治, governance)의 의미와 연계(連繫, network)의 의미를 구분하여 생각할 수 있다. 따라서 민관협력의 방안을 마련하기 위해서는 이들 두가지 의미를 함께 고려해야 한다.

또한 민과 관 간의 협력에는 민(民)과 민(民), 관(官)과 관(官)의 협력이 기반이 되어 민(民)과 관(官) 간의 협력이 이루어지는 것이므로, 민-관 협력을 논하기 위해서는 민-민 협력과 관-관 협력을 함께 논해야 한다. 그렇지만 관-관 협력의 틀은 행정조직에 의해 결정되며, ‘06년 7월부터 시작된 행정체계 개편이 적어도 지방정부 내의 관-관 간 연계를 강화하는 목적을 지니고 있으므로 여기서는 민-민 및 민-관의 협력관계를 설정하는 것으로 한다.

그렇다면 협치와 연계라는 개념과, 민-민 협력과 민-관 협력이란 차원을 함께 고려할 때 다음 표와 같이 세가지 측면에 대해 구체적인 방안을 모색할 필요가 있음을 알 수 있다.

<표 7> 민-관 협력 체계 구축을 위한 다차원의 영역들

구분	민-민	민-관
governance	×	의사결정구조의 하나
network	자율성/ 서비스연계 및 자원공급 중심	수평적 관계/ 서비스연계 및 자원공급 중심

위 표에서 제시된 바와 같이 민-민 간의 관계에서는 협치라는 개념은 성립하기 어렵고 반면에 연계의 개념이 중요해 진다. 여기에는 네트워크의 일반적인 기본원리로서의 자율성이 핵심이다. 민-관 관계에서의 협치는 엄밀히 말하면 의사결정 구조의 하나라는 점이 핵심이며, 민-관 간의 네크워크는 수평적 관계를 보여주는 전형이라 볼 수 있다. 이들 네크워크는 서비스 간의 연계와 자원공급을 주된 목적으로 한다.

(2) 8대 서비스 영역에 대한 고려

지방행정체계 개편에 따른 주민지원서비스의 통합적 실현이란 복지, 보건, 고용, 주거, 문화, 평생학습, 생활체육, 사고안전 등 8대 영역을 중심으로 이루어지고 있다. 그런데 이태수 외(2005)의 「지역주민통합서비스제공체계 구축방안」에 따르면, 이들 영역에서 활동하고 있는 공공과 민간의 기관 수는 아래 <표 8> 과 같이 지역적 여건에 따라 매우 차등적이다.

<표 8> 시․군․구 별 8대영역의 활동 기관 수(예시)

2005. 6. 기준

영 역	경기 부천시	대구 중구	충남 부여군
사회복지	101	39	17
보건	98	597	101
보육	13	15	26
고용	0	7	0
문화	16	21	3
교육	99	306	85
생활체육	28	95	0
총계	342	1,041	215

출처 : 이태수외(2005), 「지역주민통합서비스제공체계 구축방안」,

<표 36> -<표 38> 재구성.

특히 위 표에서 보는 바와 같이 고용이나 문화, 생활체육 등의 분야는 지역에 따라 활동 여지가 거의 없는 지역도 있으므로 8대 영역에 대하여 동시적으로 민관협력 체계를 구축하도록 하기 보다는 지역 여건에 따라 선택적․단계적으로 진전시키는 것이 바람직할 것이다.

(3) 지역사회복지협의체의 활용에 대한 고려

8대 영역 가운데 지역사회 내에서 민-민간, 민-관간에 협치와 연계의 기조가 상대적으로 가장 앞서 발전되어 나가는 부분은 복지분야임을 부정하기 힘들다. 특히 2005. 7.부터 구성된 지역사회복지협의체를 중심으로 이러한 기조가 실현될 수 있는 공적 기반을 갖추었다는 점에서, 그리고 그간 위로는 보건복지부, 아래로는 지역사회 내의 복지․시민단체들의 감시 역할에 의해 일정한 활동성과가 있었다는 점에서 비록 아직도 정착되었다고 하기에는 많은 문제가 있음에도 불구하고 지역사회복지협의체의 성과를 무시하긴 어렵다.

지역사회복지협의체가 주로 복지와 보건분야를 통괄하고 있으므로, 현재 8대 영역을 중심으로 한 민관협력체를 구축함에 있어서도 지역사회복지협의체에서 보여준 성과를 충분히 활용하고 그 조직을 유지하는 측면에서 접근하는 것이 바람직하다.

그러나 원론적으로 볼 때 8대 영역의 새로운 민관협력체계를 구상함에 있어 지역사회복지협의체는 다음과 같이 세가지 유형으로 취급될 수 있다.

첫째, 지역사회복지협의체 중심으로 8대영역을 흡수․통합하는 방식이 있다. 이는 가장 수월한 방식이기는 하나, 사회복지사업법에 근거한 지역사회복지협의체에 고용과 문화, 평생학습, 생활체육, 주거 등을 포함하는 것이 법률 제정의 형식 논리상 가능하다 보기 어렵고, 현실적으로 여타 분야에서의 동의 정도도 낮을 것이다.

둘째, 지역사회복지협의체의 발전적 해체를 생각할 수 있다. 그러나 이는 앞에서 말한 대로 그동안 지역사회복지협의체를 지역사회 안에서 발전시켜 온 성과를 부정하거나 도외시함으로써 중앙과 지방정부간의 신뢰기반 와해, 복지영역에서의 민관협력 체계의 약화 등을 가져오는 문제점을 안는다.

셋째, 지역사회복지협의체와 같은 민관협력 구조를 여타 분야에서도 만들어 병렬적으로 운영하는 방식을 생각할 수 있다. 이는 각 분야의 정체성과 자율성을 인정하는 면이 있으나 각 부문간의 통합적 접근이란 관점에서 볼 때 문제를 안게되며, 각 분야마다의 민관협력체제 설치가 매우 형식적으로 흐를 위험성을 배제하기 힘들다.

(4) 지자체의 자율성에 대한 고려

새로운 민관협력체계를 구축함에 있어 고려해야 할 측면은 각 지자체의 자원정도나 여건에 따라 자율성을 부여하느냐, 아니면 통일적으로 일관된 민관협력모형이 실현되도록 하느냐 하는 점이다. 지역사회복지협의체는 시․군․구에 대한 별도의 고려사항없이 법률에 명시된대로 일괄적인 협력체계 구축의 전형적인 예라 할 것이다.

그러나 위에서 본 것처럼 당장 8대 영역에 대한 발달정도가 다르고, 지자체별로 구축한 행정체계 개편의 조직구도가 차이가 있다는 점을 고려할 때 새로운 민관협력체계는 기본모형을 중심으로 몇가지 선택할 수 있는 다양한 모형을 제시함으로써 지자체의 자율성을 보장하는 방향으로 가야할 것이다.

나. 민관협력체계 구축의 구체 방안

1절에서 언급한 바와 같이 민관협력체계는 세가지 측면에서 접근할 수 있으며 이들이 각기 정합적으로 결합함으로써 그 성과를 극대화할 수 있을 것이다. 이때 세가지 측면이란, 첫째, 민-관의 협치체계, 둘째, 민-민의 네트워크체계, 그리고 셋째로 민-관의 네트워크체계 등을 말한다.

(1) 민-관 협치(governance) 체계

우선 민-관 협치체계로서 ‘주민생활지원 민관협의체’를 구성한다. 이 협의체는 각 분야마다 현재 존재하는 위원회 또는 협의체를 기반으로 운영하되, 아직 구성되지 않은 분야의 위원회는 지자체마다의 형편을 고려하여 단계적으로 구성하도록 한다.

구체적으로 보면, 복지․보건분야는 현재 법률에 의거 지역사회복지협의체가 구성․운영되고 있으며, 고용분야는 ‘06년 하반기 시군구고용위원회가 구성되도록 법령을 개정할 예정이며, 문화분야는 지역문화예술위원회의 설립을 규정한 지역문화진흥법(안)이 국회에 상정(2006. 9. 20)된 상태이다. 또한 생활체육부문은 일찍이 국민생활체육협의회가 구성되어 시군구 단위까지 지부를 운영하고 있으며, 평생학습분야도 평생교육위원회가 운영중이다. 따라서 기 구성 또는 구성예정인 이들 위원회나 협의체를 각 부문의 협치기구로 상정하고 이들 분야를 총괄하는 협의체를 추가적으로 구축한다.

그러나 이들 위원회가 주민생활지원 협의체의 분과위원회 개념은 아니며 종합적인 고려를 하는 심의회 성격을 지닌 것으로 본다. 그림으로 표현하면 아래 <그림 9>와 같다.

<그림 9> 민관 협치(governance) 체계도

한편 주민생활지원 협의체는 사무국을 두며, 사무국내에

∘ 총괄분과

∘ 서비스조정분과

∘ 자원개발분과

등을 둘 수 있다. 또한 협의체 위원은 각 분야마다 2인의 민간위원, 주민대표을 대표한 시민단체 대표 2인과 주민생활지원국장, 재정담당국장 등 지자체 공무원 4인 이내로 하여 총 20인 이내로 하며, 각 분야마다의 위원회에서 대표를 선정하여 협의체에 추천하는 방식으로 민간위원은 선임된다.

이 협의체와 각 분과의 새로운 위원회 구성 및 기존 위원회의 구성, 그리고 역할과 기능 등에 대한 근거는 가칭 「지역주민생활지원서비스 활성화법」을 제정하여 마련할 수 있다.

이때 복지분야의 지역사회복지협의체는 그대로 존치되게 되며, 단 실무분과의 네트워크 기능만을 아래의 지역주민네트워크로 이관하는 것을 의미한다.

(2) 민-민 network 체계

민-민네트워크를 위해 주민생활지워네크워크를 둔다. 이는 복지․보건․고용․문화․교육․생활체육․생활체육․주거 등과 관련한 민간의 서비스․자원제공기관들이 노인․아동․장애인․실직자 등 대상자별 서비스 분과에 참여하여 상호간의 정보교환, 서비스․자원 배분 방식, 공동사업 개발, 대상자별 사례관리를 행할 수 있도록 구성한다.

여기에는 종합사회복지관을 포함한 지역내 사회복지기관은 물론, 종교기관, 기업, 노조, 봉사단체, 문화단체, 생활체육단체 및 기타 지역사회단체 등이 망라되어 서비스 대상자를 중심으로 보건, 복지, 고용, 문화, 체육 등 분야별 서비스를 연계하여 제공하는 것을 목적으로 운영됨. 현장에서의 서비스 제공을 위한 민간의 자발적 조직으로, 일정한 운영방식이 존재하지 않으며 철저하게 민간의 역량과 판단에 따름. 즉, 이 협의회는 철저히 민간기관들 간의 수평적인 네트워크 구조이며 결코 심의나 의결 기구가 아니며 network 자체를 위한 것이다.

이러한 주민생활지워네크워크의 구성은 다음과 같은 몇 가지 의미를 지니다.

첫째, 대민서비스의 주요 제공자인 민간부문에 권한과 책임을 부여하여 대국민 서비스 현장체감도가 높아지도록 행정과정․절차 재구성한다는 취지를 지니고 있다는 것이다.

둘째, 중앙부처는 읍면동 서비스까지 일일이 계획 수립하는 방식에서 벗어나고, 시군구는 민간기관을 자신들이 계획한 것을 집행하는 주종관계 내지 하부기관으로 인식하는 태도와 자세에서 벗어나 민간부문을 서비스 계획과 집행의 파트너로 존중한다는 의미를 지닌다.

셋째, 이에 따라 대민서비스를 주요하게 제공하는 민간기관과 단체의 경우 서비스 계획과 집행에서 수요자와의 정합성, 헌신성, 전문성이 확보되어 있는 만큼 자율성과 책임성을 가질 수 있도록 하고 행정과정속에서 역할을 하도록 해야 한다.  기존처럼 관이 세운 계획을 민간이 위탁받아 집행하는 수준의 협력, 예산을 집행하는 공무원이 민간단체 운명을 좌지우지하는 결정권을 갖는 식의 협력방식은 폐기되어야 할 것이다.

이러한 취지에 따라 민간단체들이 지역 서비스 계획 수립과 집행에서 상당부문 권한과 역할을 부여받아 수립한 후 민관이 함께 최종확정하고, 실행하고, 민관이 함께 공동평가단을 구축하여 철저하게 평가받는 과정을 제도화한다는 의미로 주민생활지워네크워크가 설계된 것이다. 따라서 이 주민생활지워네크워크는 기존 협의회처럼 포괄적 정책이나 예산 배분에 대한 자문 수준이거나 연간 몇 차례 회의 개최수준을 넘지 못하는 협의회가 아니라 구체적인 대상자 서비스를 위한 주요 정책 파트너로서의 역할을 수행하는 네트워크여야한다.

(3) 민-관 network 체계

마지막으로 민관 네트워크 체계로서 「주민생활지원 민관네트워크」를 구성하고 여기에 ‘민관협력 co-ordinator’를 두는 것으로 한다. 그리고 여기에는 주민생활지원국의 서비스연계팀에서 공무원이 파견되면서, 아울러 민-민네트워크와의 조율을 통해 민관협력을 실행한다.

특히 이 주민생활지원 민관네트워크는 일선 읍면동으로부터 신청된 사례에 대해 구체적인 사례관리를 하는 것이 가장 기본적인 임무이다.

<그림 11> 주민생활지원 민관네트워크의 구성체계